摘要：土地作为生产要素的核心载体，其配置效率直接影响区域经济发展质量与社会公平程度。当前，我国土地要素配置面临市场机制与行政干预的双重矛盾：市场机制追求效率最大化却易导致资源分配失衡，行政干预强调公平保障却抑制市场活力。本文从理论框架、制度创新、实践路径、技术赋能四个维度，系统探讨土地要素配置中公平与效率的协同路径。提出产权明晰化、市场差异化、监管数字化等创新策略，旨在构建“市场有效、政府有为、社会有序”的土地资源配置新范式，为城乡融合发展、乡村振兴与共同富裕提供理论支撑与实践参考。

关键词：土地要素配置；公平与效率；制度创新；技术赋能；城乡融合

一、引言

土地是支撑经济社会发展的根基，其配置方式直接左右资源利用效率与社会公平。在我国，土地要素长期存在“效率优先”与“公平优先”的两难的选择：市场机制借价格信号把土地推向高价值用途，效率虽提高，却加剧城乡与区域失衡；行政手段靠规划、指标守住底线，公平虽保留，却抑制市场活力，带来错配与低效。城镇化提速、要素加速流动的当下，这一矛盾愈发尖锐，成为高质量发展的关键堵点。我国经济已由高速扩张转向高质量发展，社会主要矛盾也转为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”[1]。此时，土地配置能否兼顾公平与效率，不仅关乎突破资源瓶颈、提升发展品质，更是实现共同富裕的核心议题。如何在保护农民权益、推动城乡要素平等交换的同时，让土地用得更好、市场发展更灵活，已成为新时代土地制度改革必须面临的重要课题。

二、公平与效率的辩证关系

（一）理论内涵：效率与公平的双重目标

在经济学语境中，效率被视为市场机制的核心指向：在既定投入下把产出提升至最大，或以最低成本完成既定目标。土地配置的效率表现为借助交易与价格信号，把地块导向最能增值的用途——商业地块向城市中心汇聚，工业地块则向开发区集群。公平关乎资源分配的正当性，涵盖机会平等、规则透明与收益共享三个维度。落到土地议题，公平意味着农民的土地财产权得到确认，城乡土地权利差距被缩小，区域间的用地指标也能按需求合理调配。

效率与公平的协同，关键在于为资源配置找到兼顾双方的“最优解”：既要防止行政干预造成资源闲置而带来效率损失，也要避免市场垄断导致分配失衡而削弱公平。需要建立“有为政府 + 有效市场”的治理框架，通过制度安排在市场激励与社会保护之间取得平衡，使发展成果由人民共享，确保资源利用保持集约高效 [2]。

（二）现实冲突：三大矛盾的深层制约

1. 城乡矛盾：城市土地高溢价与农村土地低效利用

城市土地因配套成熟、人口持续流入，往往拍出高价；农村土地却因产权权能受限、流转渠道狭窄，长期陷于低效利用。例如，一些城市“招拍挂”地块单价可攀升至数万元每平方米，而农村集体建设用地因无法直接入市，价值被大幅压低。这种落差不仅拉大了城乡居民收入，也使大量农村土地资源处于闲置或浪费状态。

2. 代际矛盾：短期经济利益与长期生态保护

地方政府为追求 GDP 增速，往往把土地优先配置给高耗能、高污染行业，生态用地保护被置于次要位置。一些地区为扩大工业区块，违规占用耕地乃至基本农田，“非农化”、“非粮化”现象随之加剧。这种短视做法虽能在短期内提高产出效率，却损害了长期生态安全，也动摇了农业可持续发展的根基[3]。

3. 区域矛盾：发达地区与欠发达地区土地指标争夺

我国实行“总量控制、区域平衡”的土地管理制度，发达地区项目密集、用地需求旺盛，指标常常捉襟见肘；欠发达地区指标富余，却因产业基础薄弱难以有效利用。欠发达地区土地指标闲置，发达地区项目在等批地，区域协调发展因此受阻。

三、制度创新：构建公平与效率协同的规则体系

（一）完善土地产权制度

清晰的产权界定是土地要素顺畅流动的前提。一套成熟的制度必须把所有权、使用权、收益权与处分权的归属和行使规则一并厘清，让所有者与使用者都能依法主张自身权益。首先，应巩固农村集体土地所有权，使集体经济组织能够切实管理和监督土地；其次，应稳定农户承包权，放活经营权，允许经营权在自愿、有偿的前提下依法流转，为规模化、集约化经营腾出空间 [4]。在此基础上，还要强化产权保护，对侵占、破坏土地资源的行为保持高压打击，维护市场正常秩序。以农村土地承包经营权确权登记颁证为例，这项工作在多地落地后，农户手中的权利边界被清晰锁定，流转有了法定凭证，土地得以集中使用，利用效率随之提升；同时，农户在流转环节的收益权得到同步保障，公平与效率得以并行。

（二）建立健全土地征收制度

土地征收是政府出于公共利益需要，依法把集体土地转为国有的行为。要健全这一制度，首先应严格界定公共利益的范围，防止征收权被滥用。征收环节须坚持公平、公正、公开，保障被征收人知情、参与和申诉的权利。补偿标准应综合土地原用途、区位、供求关系及地区经济水平等因素合理确定，使被征收人得到公平合理的补偿。同时，应完善征收后的安置措施，通过就业培训和社会保障等手段，帮助被征收人解决后顾之忧佛山市在推进城市建设项目征地时，佛山市严格依照法定程序，广泛征求被征收人意见。补偿标准采用市场评估方式，以被征收土地的市场价值为基准核定金额，并提供货币补偿、产权调换、异地安置等多种方案，使被征收人能够结合自身情况灵活选择，从而在征地过程中兼顾公平与效率。

（三）规范土地市场交易制度

有序的土地交易制度是土地要素顺畅流动与高效配置的前提。应细化交易规则，把程序、方式与准入条件逐一厘清，使交易行为有章可循；要同步强化监管，对投机囤地、非法转让等行为保持高压，确保市场运行不偏离轨道。与此同时，构建覆盖信息发布、咨询评估、代理中介等环节的服务体系，以压缩交易成本并提升成交速度。例如，部分地市已搭建统一平台，集中披露供地计划与成交结果，方便供需双方即时检索、精准对接；平台引入第三方评估机构，对地块价值给出独立意见，为议价提供客观坐标，交易公平性与透明度随之提高。如芜湖市在试点阶段上线交易平台，两年间促成土地二级市场交易 237 宗，成交额 42 亿元，由此激活 1.2 万亩存量土地。借助市场定价，低效用地顺势转向高效用途，资源配置得以优化[5]。

四、实践路径：多维度的协同创新

（一）区域协同：打破行政壁垒，实现土地资源优化配置

各地土地禀赋与发展需求并不相同，区域协同因而成为优化配置的关键。先打破行政壁垒，再强化城市间沟通，最终形成土地统筹利用框架。以城市群为例，可统一编制土地利用方案，同步土地投放与建设节奏，防止项目重复、土地闲置。在此基础上，推行指标跨区域交易：把资源丰富却需求有限的指标，调剂到用地紧张、项目密集的区域，让土地随需求流动，实现更高效率的利用。如长三角地区依托区域土地协同管理机制，把上海、江苏、浙江、安徽的土地合作推向常态化。耕地占补平衡与建设用地增减挂钩的节余指标，由资源富余地市流向需求旺盛地区，既为重点项目供地，也让区域土地配置更趋均衡 [6]。

（二）产业协同：促进土地与产业深度融合

土地配置必须与产业演进同步，实现深度耦合。应依据不同产业的技术特征与成长阶段，差异化安排用途与空间：对附加值高、创新活跃的高新技术和战略性新兴产业，优先供地，同步配置优质资源与配套服务，引导企业成簇集聚、迭代升级；对传统产业，则通过整治、置换、再开发提升利用强度，为转型腾出空间。在此基础上，推动一二、三产业在地块层面交叉融合，让同一片土地承载多元功能。某工业园区据此细分片区，电子信息、生物医药、高端装备各得其所；同步建设标准厂房、孵化器，为中小企业提供即插即用的生产空间，显著提升集约度。园区进一步植入农业观光、文化创意等新业态，使工业、农业、文旅在同一宗地上复合利用，实现收益多元化。如浙江德清“莫干山国际旅游度假区”整合 5 个行政村、2464.1 公顷土地，通过“农地集中连片 + 建设用地集聚 + 生态用地修复”组合措施，形成增减挂钩指标 238.9 公顷，新增高标准农田 488.8 公顷。项目落地后，区域旅游收入年均增长 25% ，农民人均收入提高 40%[7]。

（三）社会协同：引导多元主体参与土地配置

土地要素的调配并非政府独角戏，必须引入多元主体。应鼓励企业、社会组织及农民等各方深度介入，使政府、市场与社会力量同向发力。企业可凭投资、联营等方式参与土地开发与经营，在提升利用效率的同时放大经济收益；社会组织则承担监督与协调职能，为公平配置提供保障。作为直接使用者，农民更应进入决策与管理环节，以维护自身合法权益。在一些农村地区，农民专业合作社把分散的土地集中起来，引导农户以土地入股加入产业化经营。合作社统一规划地块，引进先进技术和管理经验，土地产出随之提升。农民既拿土地流转金，又按股分红，收入渠道明显拓宽。与此同时，社会组织发起土地保护宣传，农民的守护意识增强，土地资源得以持续利用。

五、技术赋能：数字化与智能化的协同工具

（一）数字化土地管理平台

构建数字化土地管理平台，借助地理信息系统、遥感与全球定位技术，对土地资源开展系统调查、动态监测与精细管理。平台实时汇聚地块坐标、面积、权属及利用现状，为规划编制、征收补偿与市场交易提供量化依据，并将审批、登记等业务迁至线上，压缩时限、降低行政成本。杭州已上线同类系统，把分散在各部门的土地数据归集到统一数据库，支持信息秒级更新与跨部门共享。借助这一系统，监管人员可随时比对影像，锁定违规用地；企业和公众则能一键查询宗地信息、远程提交材料，实现“零跑腿”办事。

（二）智能化土地监测与预警系统

借助物联网、大数据和人工智能，可搭建一套智能土地监测与预警平台。传感器布设于田间，实时回传温度、湿度、养分及污染物等关键指标，第一时间捕捉土地利用异常。随后，平台调用大数据工具与人工智能模型，对监测结果进行挖掘，预判土地变化方向，并在风险出现前发出提示，为管理决策提供依据。以农业为例，智能农田系统可持续跟踪土壤墒情与作物长势；当湿度低于阈值或病虫害迹象显现，平台即刻推送预警，指导农户灌溉、施肥或防治，从而提升产量与品质。

（三）区块链技术在土地交易中的应用

区块链的去中心化、不可篡改与可追溯属性，为土地交易提供了更高的透明度与安全保证。链上可完整记录权属变更、成交价格及时间等关键信息，一旦写入便无法改动，从而确保数据真实可信。借助智能合约，交易条款得以自动执行，既加快流程，也降低违约风险。雄安新区已率先试水：当地搭建的区块链土地交易平台把全部交易信息上链存证，实现全流程可追溯与可验证；同时利用智能合约完成资金自动划转和权属即时变更，显著提升了交易便捷度与安全水平。

六、结语

土地要素配置的公平与效率协同是一项复杂系统工程，需同步推进制度创新、实践路径与技术赋能。制度层面应建立兼顾公平与效率的规则框架，为要素流动提供稳定保障；实践层面需通过多维度协同，让资源在时空上实现最优配置；技术层面则依托数字化、智能化工具，把土地管理做得更科学、更精细。在此基础上，各地应立足自身条件与发展诉求，探索契合本地的协同模式，使土地资源得以持续利用，并支撑社会和谐与长期经济成长。

参考文献：

[1] 程鹏 , 杨犇 , 范华 . 新质生产力视域下土地资源要素配置创新：以上海生物医药产业为例 [J]. 城市规划学刊 ,1-8.

[2] 孔维龙 , 周家和 , 王兴邦 , 张正峰 .“以地谋发展”模式对新质生产力的影响——基于要素配置视角 [J]. 资源科学 ,1-18.

[3] 沈俊, 林海. 以土地综合整治“一块地”集成改革优化自然资源要素配置研究 [J]. 中国土地 ,2025,(09):46-49.

[4] 姚鹏 , 田志进 , 孙久文 . 土地征收制度改革与产业结构扭曲度治理——基于要素优化配置的视角 [J]. 经济与管理研究 ,2025,46(09):39-55.

[5] 郦芳 . 以土地资源统筹高效配置助推城市更新专项行动——上海存量空间资源要素配置策略与路径研究 [J]. 住宅与房地产 ,2025,(21):17-19.

[6] 安琪 , 周莹鸽 , 丛胜美 , 吴强 , 代莉 . 农地确权政策对农户农业生产纯技术效率的影响 [J]. 河南农业大学学报 ,1-15.

[7] 吴宇哲 , 王文琴 . 优化土地要素配置助推产业深度转型升级 [J]. 中国土地 ,2025,(05):26-29.