关键词：超大城市；社区居家养老；支持体系；上海

项目经费来源：该文章受到大学生创新创业训练计划项目资助（项目编号：S202511047018）摘要：在我国人口老龄化加剧、超大城市用地用人成本高且老年人倾向于在熟悉环境养老的背景下，社区居家养老成为契合需求与国情的主流模式。据相关数据显示，当前我国社区养老服务机构和设施虽然规模庞大，但是相关资源供给总量不足、供需对接存在结构性矛盾的问题突出。上海作为超大城市中老龄化程度高且具有典型性的代表，2024 年 60 岁及以上老年人口占比达 37.6% ，其构建的“居家 + 社区”协同养老服务网络，在服务供给、医养康养融合、智慧养老应用及政策与社会参与等方面取得显著进展。但是当前上海社区居家养老仍面临多重挑战，包括诸如基层执行与政策落地错位、老人需求个性化与服务标准化矛盾、资源供给与专业能力不足、家庭与社会责任界定模糊等问题。为推动社区居家养老从“老有所养”向“老有优养”升级，本文尝试提出一系列优化路径，期望从多个方面上多措并举促进社区养老服务高质量发展。为中国式现代化养老服务体系提供可借鉴的上海经验。

引言

当前随着我国人口老龄化现象的不断加剧，老年人口的养老需求也随之扩大。但是在超大城市中过高的用地以及用人成本，以及多数老年人的主观意愿上并不倾向于远离熟悉环境接受养老服务。目前我国城市基础设施的完善以及互联网技术的发展使得社区居家养老这一模式已经成为了最符合我国老年人口需求，最符合我国传统文化以及成本相对低廉的养老方式。[1]《202年民政事业发展统计公报》显示，当前全国共有社区养老服务机构和设施 36.6 万个，占全部养老服务机构和设施的 90.1% ；床位 291.5 万张，约占全部养老床位的 36.4% 。截至 2024 年年底，民政部开展相关行动支持建设了35.8 万张家庭养老床位，提供居家上门服务66.8 万人次。[2]

然而，当前我国社区居家养老体系尚不完善。社区居家养老的供给总量严重不足，而在需求层面上则存在着较为突出的供给和需求对接上的结构性矛盾[3]。因此，如何打通社区养老资源与服务供给之间这“最后一米”不仅是应对人口老龄化挑战的必然要求，也是保障老年人基本权益、促进社会和谐稳定的重要举措。2019 年《关于推进养老服务发展的意见》进一步强化了" 市级定标准、区街抓落实" 的工作机制，为" 市级框架 + 区街弹性" 模式提供了制度基础[4]。2021 年《关于加强新时代老龄工作的意见》明确提出发展 " 互联网 + 照护服务 " 和 " 智慧养老 " 行动，为独居失能老人支持体系建设提供了新的政策指引 [5]。这一系列政策演变反映了政府对养老服务认识的不断深化，也体现了应对人口老龄化战略的逐步调整。

上海作为中国经济最为发达的超大城市以及老龄化程度最高的超大城市，其老龄化现象具有典型性和先导性的特征，能够为我国超大城市独居老人社区居家养老支持体系构建提供一定的借鉴与参考。并且本文对通过对上海 A 街道（中心城区老旧小区集中区）和 B 街道（城乡结合部）的实证研究，进一步地深化对上海社区养老服务发展现状的认知程度。综上所述，本文将首先对上海市社区居家养老发展现状进行深入的分析和梳理，进而在分析社区支持的居家养老面临的现实挑战的基础上，探索发展社区支持的居家养老发展的优化路径，以推动社区养老服务能够落实落地，推动我国普惠性养老服务更加方便可行，激发老龄社会发展韧性和内在活力，为中国式社会养老服务体系的构建以及理论方面上的创新发展提供一定的研究参考。

一、上海社区居家养老发展现状

2024 年上海 60 岁及以上老年人口达到 577.62 万人，占总人口的 37.6% ，远超全国平均水平，且呈现 " 中心城区密集化、城乡结合部分散化 " 的分布特征。其中人口老龄化最为突出的前三个区划为：虹口区（ 45.2% ）、黄浦区（ 44.0% ）、崇明区（ 43.9% ），均远高于全市平均（ 37.6% ）。中心城区（如虹口、黄浦）因本地户籍老人占比高、年轻人外迁，老龄化显著；远郊区（如崇明）因年轻人向中心城区流动，形成“人口外流型老龄化”。

当前上海的社区大多已形成了“居家 + 社区”共同协同的社区居家养老服务网络，该养老支撑体系同时覆盖生活照料、健康管理、精神慰藉这三大老年人养老的核心需求。在上海的社区养老服务体系中街道一级的服务架构得到细化，社区服务上门方便，可及性强。

（一）服务供给体系：多层级覆盖，聚焦核心需求：聚焦养老服务的“刚需照护”，政府政策与社会服务联动。1.A 街道构建“一管七圈”架构，以老年乐龄生活馆为统筹建设核心，同时配套建设日间照料中心、乐龄站点、长者照顾之家等载体，提供“助餐、助浴、理发、迁脚、上门保洁”等一站式服务。助餐全面覆盖所有有需求老人，行动不便老人可预约送餐；助浴通过老年服务站点进行浴室改造（水温管控、防跌倒设计）提升安全性。2.B 街道按管辖区域合理布局助餐点覆盖南、中、北片区，解决老年人日常用餐问题；以长护险为核心提供失能 / 半失能老人上门照护

（二）医养康养融合：资源联动，服务逐步细化：1.A 街道依托辖区内医疗卫生站点、街道级卫生服务中心及周边三甲医院，实现老年人日常就医便捷化；代配药服务由社区志愿者、居委会、站点工作人员协同开展，疫情后已经形成固定服务习惯，目前该社区正逐步规划推进老人“陪医”服务（目前正处于区级协调阶段尚未正式投入运行）。2.B 街道以家庭医生签约为基础，为需要服务的老人提供慢性病管理、定期健康咨询等相关服务；提出“智能医生辅助社区医生”思路，探索通过 AI 技术帮助提升基层医疗水平，同时联动评估机构与第三方，确保长护险服务项目落实落地。

（三）智慧养老应用：技术起步，区域探索差异：1.A 街道落地“一键通”（紧急呼叫 + 日常关爱）、“水管家”（用水监测）、“燃气管家”（泄漏报警）等智能监测设备，重点保障老人人身安全，但是服务设备功能以基础的安全监测为主，且多类智能管家缺乏统筹，存在“重复叠加”现象。2.B 街道推广老年人佩戴智能手环（心率、血压监测），同时尝试提出“低成本替代方案”——通过家用摄像头连接子女手机实现实时监护，认为该方式更适配老人接受度，但面临“电信服务费较高”“老人操作障碍”问题。

（四）政策与社会参与：政策托底，社会力量逐步介入：1.A 街道适老化房屋改造分市、区两级补贴：市级补贴按一定比例报销（低保户最高可达 100% ），区级提供“安装包”（老人零付费）；街道统一购买第三方服务运营乐龄生活馆、日托中心，但企业捐赠因“信任顾虑”“审计风险”引入谨慎。2.B 街道依托市级“随申办”平台优化适老化改造申请方式，政策流程清晰；认为现有长护险、居家养老服务应“去收入门槛”，避免“临界收入人群”无法享受服务，同时尝试引入社会组织参与意定监护。

二、社区支持的居家养老面临的现实挑战

（一）基层执行与政策落地错位

数据系统冗余与效率低：A 街道存在市（社区云）、区、街道三级数据系统，但是社区的云数据在基层处于不可见状态，导致需要基层自建慰老数据系统，同时手工台账与系统录入的数据重复；B 街道统一虽然使用“社区云”系统，但数据需要人工定期排查更新，并且数据的准确率受人口流动影响。全市多区存在“多系统并行”（如残联、民政各有系统），基层开展相关工作需要跨系统进行操作，过程麻烦且负担较重。

（二）老人需求个性化与服务标准化矛盾

日常服务难以适配个体差异：A 街道的助餐服务中，老人对“口味（吃肉 / 吃鱼 / 软烂）”和“菜品”选择需求不一，社区食堂或第三方供餐均难以做到对这类细节上的顿顿定制；助浴服务虽能够帮助提升老人洗浴的安全性，但存在部分老人因“嫌价格从 5 元涨至 10 元”投诉，忽略成本上涨现实。B 街道助餐采用“大锅饭”的模式，基本上无法满足老年人对于“低嘌呤”以及“术后营养餐”等个性化的需求。

（三）资源供给与专业能力不足

专业人才缺口与服务质量待提升：在当前我国的各类社区养老服务机构当中，拥有大专以上文化的服务人员占比约 20% ，具备专业的医疗和护理技能的知识型人员占比仅仅约 8% 。高中及以下文化层次的服务人员比例约为 65% 。这一现象严重阻碍了我国社区居家养老服务水平的进步。[6]A、B 两个街道均面临着养老护理员、老年社工的巨大缺口，参与的服务人员多为退休返聘，关于社区居家养老服务的专业能力有限；在长护险服务中，护理员的护理技能参差不齐，需通过更多的培训与回访来提升服务质量，但基层缺乏足够培训资源。在全市范围内，社区医生“缺药、缺设备、缺经验”问题普遍，难以满足老人复杂医疗需求。

三、发展社区支持的居家养老的优化路径

（一）推进制度优化：提供坚实保障

1. 建立健全标准化养老制度。要完善以政府为核心养老服务体系，发挥其引领和指导作用。通过制定标准化政策文件，规范各个社区的养老服务行为。既要通过规范明确社区居家养老服务智能化转型的目标与进度，围绕资金、土地、技术、税收、金融等方面给予相关养老主体实质性支持，[7] 又要在深化社区养老服务体系建设过程中，通过完善基本养老服务制度，提高社区提供智能化服务质量和效率，让社区老年人得以享受到社区提供的优质服务。[8] 在不同地区应当遵循因地制宜的原则制定政府政策，满足不同地区，不同老人之间不同层次的养老服务需求。

2. 推进相关法律法规完善，构建完善的养老服务监督监管体系。目前，我国虽然拥有多部与养老相关的法律法规，但缺乏专门针对养老服务监管的法律体系。这一缺失导致了监管的盲区，使得养老服务行业在标准化、透明度和服务质量等方面存在诸多问题。[9] 由于缺乏专门的法律法规使得养老服务的标准不一，服务提供者的资质审核和服务质量评估缺乏统一的规范，容易导致服务水平参差不齐，甚至出现违规行为。因此，亟需制定专门的养老服务监管法律法规，明确养老服务的基本标准、服务提供者的资质要求以及老年人的权益保障措施。

（二）深化技术赋能：实现有力支撑

1. 加快新技术落地实践，探索更多数字化技术在养老服务中的实践场景。要构建高效的技术问题反馈机制，让技术的提供方能够更加高效，更加精准地处理和抓住老年人对于新兴技术的难点痛点以及了解当前老年人最大最急切解决的需求。将技术创新的出发点从“我认为需要”到“老人自身需要”的转变。使更多数字技术得以在社区街道得以落地得以符合社区居家养老服务的需求。要深入探索数字技术在除现有的安全预警，紧急呼叫等功能之外的创新应用路径。构建“智慧居家—智慧社区—智慧嵌入式机构”三位一体的复合型养老空间，为老年人提供“无边界、一站式”的智慧养老模式。[11]

2. 推进建设实用优先的智慧养老体系。要坚持技术应用的实用导向原则，确保新型技术能够避免华而不实，高成本低效能的现象。保证技术的实用性，提升技术的标准化和老年友好特性。建立统一的行业标准 ， 构建线上线下一体和整合性的养老服务生态链 ， 减少衔接和不兼容问题给老年用户带来的麻烦和尴尬。[11] 除此之外还应尽可能的降低智能设备的使用成本，例如采取成本分摊机制，通过“政府补贴 + 个人支付 + 市场租赁”的模式来让更多的技术设备能够更多地走进各个社区中，使更多老人能够负担智能设备使用费。

（三）建立多层次、专业化的人才培养体系

1. 人才是养老服务体系的核心要素。我们应该完善养老服务人才培养体系，为社区居家养老服务的发展提供人才支撑。首先要通过政策指引，构建扎实有效的养老服务人才引进体制机制，提高养老服务人员的福利待遇以及社会地位，既要引得进人才又要留得住人才。在引进来的同时我们还应该加大对现有的养老从业人员专业培训和技能培训力度，采用评级制度对参加培训并且培训技能等级认定合格的从业者给予一定量的待遇提升 ， 从而提高养老服务员专业技能。

四、结论

上海作为中国经济最为发达的超大城市以及老龄化程度最高的超大城市，在社区居家养老支持体系构建工作上的成效显著，现在已经形成了“政策引导、设施覆盖、服务多元”的基本框架。通过“15 分钟养老服务圈”的建设实现了养老服务的就近可及，借助“医养结合”模式整合社区周边医疗与养老资源，依托先进的智慧养老技术探索出了一条同时兼具安全监测与健康管理的健康养老新路径，同时以政策补贴与社会力量参与为支撑，在初步上满足了老年人在生活照料、健康管理、精神慰藉等方面的核心需求，为超大型城市社区居家养老的发展奠定了良好基础。

在未来，为推动上海社区居家养老提质升级，需要继续以老年人的实际需求为核心，从制度、技术、人才三方面协同发力。最终得以实现政府、市场、社会、家庭多元主体协同，打造弹性、精准、可持续的社区居家养老支持系统，为全国超大城市社区居家养老改革提供可复制、可推广的实践范式，助力积极应对人口老龄化国家战略落地见效。

参考文献

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[10] 刘振奋， 刘晓昀. 社区居家养老服务数智化转型进路研究[J/OL]. 理论探索，1-8[2025-09-17].https：//link.cnki.net/urlid/14.1079.c.20250911.1038.010.

[11] 朱浩 ， 陈功 .“十五五”时期以养老服务高质量发展推进老龄社会治理现代化的实践路径 [J]. 河海大学学报 （ 哲学社会科学版 ），2025，27（03）：77-88.