摘要：置身于强国兴军的宏大战略图景中，退役军人群体不仅是巩固国防的“战略支撑”，亦是推动经济社会发展的“重要力量”。自新时代以来，我国退役军人保障事业完成了从碎片化管理向集中统一、从政策驱动向法治引领的系统性重塑。2021 年《中华人民共和国退役军人保障法》的正式施行，标志着这一领域彻底告别了“无法可依”的旧态，全面步入法治化治理的新阶段。本文基于该法实施的实践背景，深度剖析了退役军人保障制度所蕴含的“社会保障”普惠性与“国家补偿”特殊性的二元法理结构。研究揭示，现行制度在权利救济的司法化路径、补偿标准的精细化量化以及社会力量参与的深度广度上，仍面临现实挑战。据此，文章主张在坚守中国特色的基础上，搭建“国家补偿为核心、社会保障为底座、服务优先为特质”的复合型保障体系，通过健全安置机制、深化教育培训改革、精细化抚恤优待及引入公益诉讼制度，切实提升军人职业尊崇度与退役军人获得感，为实现建军百年奋斗目标夯实法治根基。

关键词：退役军人；权益保障；法治化治理

一、引言

“让军人成为全社会尊崇的职业，让退役军人成为全社会尊重的人”，这不仅是领袖的深情嘱托，更是国家治理体系现代化的应有之义 [1]。2018 年 4 月 16 日，退役军人事务部组建成立，这一历史性举措打破了长期以来“九龙治水”的分散管理困局，实现了退役军人工作的集中统一领导。随着 2021 年 1 月 1 日《中华人民共和国退役军人保障法》（以下简称《保障法》）的生效，我国退役军人保障工作彻底终结了主要依靠行政命令和临时政策“打补丁”的状态，正式迈入了以法典化为特征的法治化新纪元 [2]。

然而，法治的建立并非一蹴而就。面对数以千万计的退役军人群体，以及深化国防和军队改革带来的深层次利益调整，如何将静态的法律条文转化为动态的治理效能，如何在“社会保障”的普遍性与“国家补偿”的特殊性之间寻求精准平衡，依然是横亘在理论与实务界的重大课题。本文试图跳出单纯的政策解读层面，从法理学与行政法学的双重视角出发，审视《保障法》实施以来的制度绩效与现实困境，探寻新时代退役军人保障法治化的进阶之路。

二、理论基石：社会保障与国家补偿的“二元统一”

退役军人保障制度的法律定性，构成了整个制度设计的逻辑原点。学界通说认为，退役军人保障并非单一维度的制度安排，而是“社会保障”与“国家补偿”两种法理逻辑的有机耦合，这种二元结构构成了新时代退役军人法制的理论基石。

（一）社会保障的底线性：生存权的国家托底

从社会法的维度审视，退役军人保障是国家社会保障体系的关键一环。其核心逻辑在于通过国民收入的再分配机制，为退出现役的军人构建一张“社会安全网”，以保障其基本生存、医疗与养老需求。这一属性决定了制度的强制性、社会性与互助性特征[3]。《保障法》中关于养老、医疗保险关系转移接续（第十八条）以及退役金发放的规定，均深深植根于社会保险的“大数法则”之中，旨在消除退役军人的生存焦虑，维护社会结构的稳定。有学者敏锐地指出，将退役军人纳入覆盖全民的社会保障体系，不仅是现代国家治理的基本伦理要求，更是打破职业壁垒、促进社会融合的必要制度成本[4]。

（二）国家补偿的特殊性：特别牺牲的对价

更为核心的法理支撑在于“国家补偿”属性。依据公法上的“特别牺牲理论”，军人为了国防这一公共利益，在服役期间不仅让渡了普通公民的部分权利（如迁徙自由、职业选择自由），更承担了生命健康受损乃至牺牲的极端风险。这种为了公共利益做出的“特别牺牲”，不能由个体独自承担，而必须由国家代表全体国民进行对价补偿 [5]。遗憾的是，长期以来我国保障法制设计中“国家补偿”理论的缺位，导致补偿标准模糊、权利救济乏力 [6]。因此，退役军人保障绝非简单的“社会救助”，而是基于“特别牺牲”的“权利补偿”。其待遇水平不应仅以“维持基本生活”为限，而应与服役期间的贡献度、风险度呈正相关。这种补偿不仅涵盖物质层面的退役金与抚恤金，更包含精神层面的荣誉激励与社会地位的制度性确认。

（三）双重属性的制度张力与平衡

在立法实践中，如何调和二者的张力至关重要。过度强调社会保障属性，易导致“大锅饭”式的平均主义，稀释对特殊贡献者的激励；过度强调国家补偿，则可能脱离财政承受能力，引发新的社会不公。《保障法》第四条确立的“分类保障”原则，正是对这一张力的立法回应，试图在公平与效率、普惠与优待之间寻找动态平衡点。这种“二元统一”的结构要求立法者在具体制度设计中，既要遵循社会保险的互助共济逻辑，又要体现优抚安置的对价交换关系 [7]。例如，在安置方式上，“逐月领取退役金”体现了国家补偿的长期性，而“自主就业”则更多体现社会保障的托底性，这种多元化供给正是二元属性的立法投射。

三、立法成就：中国特色保障体系的四梁八柱

《保障法》作为我国首部退役军人保障领域的基础性法律，构建了“移交接收、退役安置、教育培训、就业创业、抚恤优待、褒扬激励”六位一体的制度框架。其立法成就不仅在于填补了法律空白，更在于实现了保障理念与制度的系统性革新。

（一）从“管制”到“服务”：行政法治理念的革新

《保障法》颠覆了传统行政管理中“权力本位”的色彩，将“服务优先”确立为基本原则（第四条）。这标志着政府角色从单纯的“管理者”向“服务提供者”转型，要求在移交接收、安置落户、权益维护等全流程中体现服务行政的理念 [8]。例如，法律强制规定安置地政府在接收退役军人时必须发放统一制发的优待证（第十五条），并协助办理户口登记（第十七条）。这些看似细微的程序设计，实则体现了国家对退役军人服务的精细化追求，是“给付行政”理念在退役军人事务领域的生动实践。

（二）安置模式的多元化：打破单一计划壁垒

法律彻底打破了传统的单一计划安置模式，确立了退休、转业、逐月领取退役金、复员、自主就业、安排工作、供养等多种安置路径。其中，“逐月领取退役金”制度的创设具有里程碑意义，为长期服役的军官和军士提供了介于“退休”与“转业”之间的“第三条道路”，既缓解了地方政府的安置压力，又通过长期的金给付保障了退役军人的体面生活（第二十一条、第二十二条）[9]。同时，法律明确“参战退役军人”等四类人员的优先安置权（第二十五条），将“贡献导向”通过法定程序固化下来。这一制度设计既借鉴了国际上职业化军队的退役金模式，又结合了中国国情，展现了极强的制度韧性。

（三）全生命周期的赋能：从“保基本”到“促发展”

为破解退役军人“技能断层”与“就业难”的顽疾，《保障法》专章规定教育培训与就业创业支持。法律不仅明确了退役军人在接受学历教育时的国家资助（第三十四条）和单列招生计划，更强制要求安置地政府组织免费职业技能培训并推荐就业（第三十六条）。这不仅是社会保障的延伸，更是国家通过人力资本投资进行的“发展性补偿”[10]。实证研究表明，系统性的职业技能培训能显著提升退役军人的就业质量与收入水平，从而加速其从“军事人力资本”向“社会人力资本”的转化[11]。此外，法律还强制规定机关、企事业单位在招录中对退役军人的优惠政策，试图以制度刚性打破就业市场的隐形壁垒。

四、现实审视：法治实施中的痛点与堵点

尽管法律体系的四梁八柱已立，但在司法实践与行政执行的“最后一公里”，仍存在若干深层次的制度性梗阻，制约了保障质量的实质提升。

（一）权利救济的“信访化”困境

《保障法》虽赋予了退役军人广泛的权利，但当权利受损时，法定的救济渠道却显得狭窄且不畅。有研究指出，涉及安置岗位落实、伤残等级评定等核心争议，往往因缺乏专门的行政复议或诉讼程序，导致退役军人被迫陷入“信访循环”，法治化的定分止争功能被虚置[12]。例如，在安置岗位缩水、优待证申领受阻等具体行政行为中，法院常以“内部行政行为”或“历史遗留问题”为由裁定不予立案，导致实体权利缺乏司法最终救济途径。信访虽能起到“减压阀”作用，但其非规范性与不可预期性，难以从根本上修复受损的法律关系。

（二）补偿标准的“模糊化”与“区域差”

法律虽确立了“贡献挂钩”原则，但“贡献”如何量化仍缺乏可操作的统一标准。在抚恤金、优待金的发放上，地区差异悬殊，经济发达地区与欠发达地区的退役军人“获得感”存在显著落差[13]。更为严重的是，对于精神损害、职业伤病等“隐性牺牲”的补偿，现行规范仍显粗疏。以因战致残军人的护理费为例，部分地区仍沿用十年前的标准，未建立与通货膨胀、护理成本上升挂钩的动态调整机制。这种标准的不统一与滞后性，在一定程度上背离了“同类情况同等对待”的公平原则，削弱了国家补偿的激励效应。

（三）社会参与的“边缘化”现象

《保障法》第十条虽鼓励社会力量参与，但目前仍呈现“政府独奏”的局面。非政府组织在心理疏导、法律援助、就业帮扶等专业领域的作用微乎其微，政府购买服务的机制尚不成熟，导致保障服务供给侧出现结构性短缺 [14]。调研数据显示，基层退役军人服务站中引入专业社工服务的比例不足 15% ，普遍面临“有编无人、有人无专”的尴尬。这种单一主体的供给模式，难以满足退役军人日益多样化、个性化的服务需求，也导致行政成本居高不下。

五、完善进路：构建高质量的保障法治体系

针对上述痛点，新时代退役军人保障工作必须坚持在法治轨道上深化改革，摒弃“政策打补丁”的传统思维，从补偿标准、救济机制、安置模式与社会协同四个维度进行系统性重构，实现从“有法可依”向“良法善治”的跃升。

（一）构建多维指标的国家补偿标准体系

应基于“特别牺牲理论”，加快制定《退役军人补偿条例》，明确补偿的计算基数与调节系数。补偿标准不能仅唯“军衔论”，而应建立包含“服役年限、艰苦边远程度、战时贡献、伤残等级”等多维指标的量化模型[15]。

具体而言，需引入“服役贡献积分制”，将艰苦边远地区服役、参战参试经历等转化为具体的补偿系数，打破“一刀切”的平均主义。同时，建立与国家 GDP 增长率、CPI 指数挂钩的抚恤金动态增长机制，确保退役军人生活水平不低于当地平均水平。例如，可参考城镇职工工资增长指数，建立退役金年度调整公式，使补偿水平与社会整体收入增长保持同步，避免保障水平因通胀而“缩水”，真正体现“优待”的含金量。

（二）完善权利救济体系，激活行政公益诉讼

借鉴行政法原理，在县级以上政府设立具有准司法性质的“退役军人权益保障申诉委员会”，赋予其调查、调解与裁决权，作为行政复议与诉讼的前置过滤机制。同时，探索在法院系统设立涉军专门审判庭或合议庭，提升审判专业化水平。

更为关键的是，应通过立法明确检察机关在退役军人公共利益受损（如安置岗位被挪用、优抚资金被截留、烈士纪念设施保护不力）时的行政公益诉讼起诉权，以国家公权力倒逼行政机关依法履职[16]。2023 年最高检发布的典型案例已证明，检察公益诉讼是填补监管漏洞、保障法律刚性的有效利器。应将这一实践经验上升为法律制度，明确公益诉讼的受案范围与诉前程序，解决退役军人“不敢告、不会告”的现实困境[17]。

（三）深化“阳光安置”，推进就业创业精准化

运用大数据与人工智能技术，建立全国统一的“退役军人人力资源大数据平台”，实现人岗精准匹配与智能推荐 [18]。在安置环节，全面推行“阳光安置”机制，将岗位计划、考核分数、选岗结果全流程公开，并引入第三方监督，杜绝“暗箱操作”与“萝卜坑”[19]。

此外，应大力实施“兵教师”、“兵支书”培育工程，将退役军人的政治优势转化为基层治理效能。同时，在税收优惠、创业担保贷款等方面加大政策倾斜，鼓励退役军人投身“双创”浪潮，实现从“被动安置”向“主动创业”的范式转变。通过构建“培训- 就业- 创业”全链条服务体系，解决结构性失业矛盾，提升退役军人的社会参与度与获得感。

六、结语

退役军人保障工作，一头连着国防安全的“命门”，一头连着社会稳定的“基石”。从《保障法》的颁布到服务体系的全面落地，我们见证了国家对“最可爱的人”的庄严承诺。然而，法治的生命力不仅在于立法的完美，更在于实施的有力。未来，我们必须以习近平法治思想为指引，在“社会保障”的广度上做加法，在“国家补偿”的深度上做乘法，用有温度的法律织密保障网，用有力度的执行筑牢压舱石。唯有如此，才能让每一位卸下戎装的军人，在新的人生战场上依然能感受到家国的温度，续写属于军人的荣光。

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