【摘要】目前，随着农村土地“三权”分置的落地、全国城镇化进程的稳步推进和农业供给侧结构性改革的深入开展，农村产权在机制建设、政策执行、金融创新等方面进一步完善。而农村金融在成为金融体系重要组成部分的同时，农村产权贷款的风险也初见端倪。本文通过分析改革现状并深入剖析相关法律条款、行政规章，明确审计监督标准，并坚持以风险导向为原则，通过梳理农村产权抵押贷款流程，着重从农村产权的确权、抵押、流转等环节剖析流程缺陷和风险暴露，并对金融机构的农村产权抵押贷款的审计监督路径进行探究。

【关键词】农村产权审计监督路径抵押流转零售贷款

一、引言

自2015年颁布《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》以来，农村集体产权制度改革进一步深化，农村产权抵押贷款也逐步在各省、市试点推广。

根据《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》规定，农村集体资产包括农民集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等资源性资产，用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施、集体投资兴办的企业及其所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等经营性资产，用于公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等方面的非经营性资产。考虑到国家已印发《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》和《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》、《关于印发农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法的通知》，本文主要对农民住房财产权抵押贷款、农村承包土地的经营权的抵押贷款、农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款这三类贷款的审计监督进行研究分析。同时，结合浙江省试点地区改革情况，侧重对金融机构在开展此类贷款审计的实践路径进行探究。此外，本文提到的农村产权抵押贷款均指零售贷款。

二、农村集体产权制度改革现状

农村土地市场进一步开放，配套政策逐步完善。自2015年颁布《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》以来，农村土地逐步盘活。中共中央办公厅、国务院办公厅等陆续颁布多项政策，包括15年颁布《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，16年颁布《国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》和《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（并颁布“三权”相应的抵押贷款办法）等，17年颁布《关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的意见》。

建立农村产权流转交易市场。包括农村土地承包经营权流转服务中心、农村集体资产管理交易中心、林权管理服务中心和林业产权交易所，以及各地探索建立的其他形式农村产权流转交易市场，为各类农村产权依法流转交易提供服务的平台。

融资方式进一步创新。建立规范的地方政府举债融资机制，推动地方融资平台转型改制和市场化融资，包括与各家金融机构合作开展的各项公司贷款、零售贷款；试点地区地方政府发行的一般、专项、集合债券；符合条件的企业发行企业债券；农村基础设施重点项目股权和债权融资；政府和社会资本合作，引导社会资本投向农村基础设施领域。

金融机构加大支农力度，不断优化农村地区的金融服务。目前，部分银行通过完善组织架构的方式进一步深化改革，如邮储银行成立三农金融事业部、建行组建普惠金融事业部、泰隆银行成立普惠金融部。同时，以政策性银行、农业银行、各地农信社、邮储银行等为主的金融机构不断创新相关贷款产品，开展收费权、特许经营权等担保创新类贷款，如农业银行的“美丽乡村贷”、邮储银行的美丽乡村农房建设贷款、部分农商行的农房改造贷款等。

根据农村经济体制与经营管理司简报数据，截至2017年末，农村集体产权制度改革已在129个县开展试点，部分省份也自行选择部分县和村进行改革试点，2018年将扩大到300个，计划2021年基本完成改革。截至2017年10月10日，全国农村集体经济组织账面资产总额（不含西藏）达3万亿元，村均超过500万元，其中东部地区资产占资产总额76%。根据国家统计局数据，截至2016年末农村农户竣工房屋投资额6812.58亿元，较2010年增长29.86%，农村农户施工房屋建筑面积92039.72万平方米，较2007年增长约6.2%。

三、从法条规定、农村产权抵押贷款流程、金融机构内部风险管理角度探究审计内容

（一）法律法规和行政规章解读并剖析风险点

1.法律问题。《担保法》第37条明确规定：“除抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权抵押外，土地所有权；耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”。《物权法》第十一、十二、十三章，分别规范土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权。《土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”。《土地管理法》第六十三条：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。2007年3月举行的全国人大十届五次会议审议《物权法（草案）》，将原“禁止城镇居民在农村购置宅基地”修改为“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用《土地管理法》等法律和国家有关规定”，可以看到立法层面对农村集体土地流转的逐步放开。此外，在行政法规和部门规章方面，1999年国务院办公厅发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第二条规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅”。2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》第十条规定：“加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。”2007年12月，国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》第二条规定：“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房”。2016年国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》第十三款规定：“以家庭承包方式承包的集体土地，采取转让、互换方式流转的，应在本集体经济组织内进行，且需经农村集体经济组织等发包方同意”。

这一系列的法律法规和行政规章可以看出，一是相关法律规定除符合要求的荒地土地使用权外，大部分农村土地使用权不得抵押。二是农村土地使用权转让范围存在一定限制，如宅基地的所有权仍然属于集体所有，虽物权法删除了原流转的限制，但仍坚持农村土地集体所有的性质不变。三是我国目前未有单独针对农村产权流转相关法律，各条款散落各法条、规章通知中。农村产权抵押物在抵押、流转、变现方面仍存在较多的制度屏障。四是若农村集体经济组织成员为受让人，按照《土地管理法》每个农村村民一户只能拥有一处宅基地，则拥有宅基地的受让人购买金融机构处置的宅基地和地上附着物与法条存在一定的背离。

2.农村产权抵押贷款的发展主要依赖政府政策导向，而全国农村市场的差异性导致其适应农村市场能力存在一定限制，发展能力和发展前景较为有限。如黄源等认为，我国农村土地经营权抵押贷款在政府的“保护”下和二重抵押物的“掩护”下，自身成长能力偏弱[1]。张龙耀等认为，农民土地承包经营权抵押融资很大程度上类似于政策性贷款，其商业可持续性存疑[2]。

（二）基于农村产权固有特色剖析农村产权抵押贷款流程，探析审计内容

针对农民住房财产权抵押、农村承包土地的经营权的抵押贷款、农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款，除先放款后抵押的农房建设零售贷款外，一般在农户向金融机构申请贷款前，主要有两步操作需要完成。首先，农权确权。农户需向当地有关政府机构（各地情况不同，一般为国土资源局）申请农村产权的确权发证，该手续可能需要缴纳相关税费。其次，农村产权所有权为集体所有，故农民住房财产权抵押贷款办理时，农户需要获得所在集体经济组织的出具的同意抵押及处置的书面证明材料，这是金融机构办理贷款的必要材料之一。最后，农户向金融机构申请贷款并提交相关材料，金融机构在完成尽职调查并审批通过后，在农村产权流转交易市场办理抵押，最终发放贷款。

1.以先放款后抵押的农房建设零售贷款为例梳理贷款流程

该贷种一般以项目的形式需经村委或国土资源部审批，项目审批通过后，金融机构采用先发放贷款，待农房建成后办理确权手续，并最终完成抵押操作的模式。在发放贷款时，房屋建成的时间不能完全确定，即办理确权和抵押的时间待定，金融机构需实时追踪农房的建造进度，在房屋建成后，及时督促农户办理确权手续，最后方可办理抵押登记。由此可见，金融机构在农房确权和抵押过程中，起到十分重要的作用。一是金融机构应在贷款发放后及时进行监督管理，确保掌握农房建造情况。二是金融机构应做好与农户的沟通协调工作，确保农户配合办理确权和抵押登记手续。农房建设零售贷款的一般流程如下图所示：

2.从贷款流程出发探究审计内容——以先放款后抵押的农房建设零售贷款为例

一是农村产权价值评估体系不完善。金融机构对抵押物的价值评估一般采用外部评估或内部评估两种方式。常见的抵质押物如商品房、机器设备等均有比较完善的评估方法和流程，但针对农村产权作为抵质押物，如土地承包经营权、农村宅地基和地上附着物等，均不具有成熟的评估方法和流程。如魏寿陈邦认为，从目前农房评估来看，过于依赖成本法测算，对其他影响农房商业价值的重要性要素体现不足，住房的建筑建造标准、建筑材料、使用寿命及维护保养等存在明显差异，对此类标准的评估缺乏定性价值标准[3]。因各地农村产权的评估机制发展情况不一，仅少数评估机构开展农村产权的评估业务，而一些试点地区由当地农办协调房管局、国土资源局等部门安排专员进行评估，因土地面积衡量难度大且评估标准、方法不统一，评估人员的资质层次不齐等问题，评估价值结果与农权价值存在偏差。此外，部分试点地区在评估公司和政府相关职能部门均不开展评估工作情况下，金融机构只能采用内部评估，而内评人员及贷款审批人员对评估价值的初评、复核缺乏相关技能且水平不一，实际操作难度大。

二是农村产权流转交易受限。主要集中在确权难度大、产权变现流通能力差和金融机构可能不享有处置权的情况。确权难度大，针对部分贷款业务，采用先发放贷款待农房建成后确权抵押的模式，农房确权需要缴纳相关税费，农房建成后，存在因农户人为抗拒确权导致农房无法抵押问题，且金融机构管理成本极高。此外，因部分农房由农户自己修建，存在违章违建的可能性，导致后续无法确权和抵押。流转范围限制，根据《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》、《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》等规定，农村产权的转让范围有严格限制，地方政府也出具体实施办法进行明确，如浙江省台州临海市出台的《临海市农村住房抵押贷款试行办法》第十一条规定：“折价、拍卖、变卖抵押房屋的受让人必须是台州市范围内符合受让条件的农村居民”。金融机构可能存在不享有处置权的情况，因农村产权的共有人较多，金融机构存在无法完全获知所有共有人的情况，且在农村外出务工的情况下，获取所有产权共有人出具的书面同意抵押材料难度较大。

三是土地项目审批问题。鉴于地方政府和中央政策的博弈，地方政府在行政规划、项目创建、开展执行的过程中可能存在有悖于中央相关政策要求的情况。如部分地区爆发“美丽乡村”、“特色乡镇”乱象。目前，各地审计机构开展土地整理项目审计、对地方领导开展的土地资源资产离任审计，对土地项目均有严格的审计监督。顾奋玲和吴佳琪认为，乡镇领导干部土地资源资产离任审计重点审计土地资源资产变动情况、土地资源政策落实情况、土地资源的开发与利用情况、土地资源重大项目实施情况、土地资源专项资金的使用情况[4]。土地项目审计作为政府重点审计监督内容，土地项目本身的合规性也是金融机构的审计重点。

（三）从金融机构风险管理环节出发探究审计内容

金融机构风控管理一般围绕贷前、贷中、贷后开展，针对农村产权抵押贷款的特殊性，本文将重点从贷前和贷后管理角度进行审计监督探究。其中，贷前调查主要由前台部门负责对项目、客户进行调查和授信，包括搜集和了解当地出台的法律法规、行政规章等政策，农村项目可行性分析及准入调查，综合调查并评估借款人的信用风险情况。贷中审核主要由授信部门负责审查审批；法规部门负责合同法律审核；会计部门执行放款操作等。贷后管理主要是贷款发放后，前台业务部门定期对客户进行信用风险状况追踪并关注抵押物情况；贷款逾期后，前台业务部门连同法规部门对贷款进行催收和资产保全。风险管理环节如下图所示：

1.贷后管理要求高、任务重，执行难度大。以先放款后抵押的农房建设零售贷款为例，放款后金融机构需及时追踪农房的建造进度、督促农户办理确权、及时办理抵押，整个贷后操作环节多、耗时长，短则数月长则数年。金融机构在农房确权和抵押过程中扮演十分重要的角色。农房建造、确权、抵押，其中某一环节出现问题都将影响抵押权实现，包括农房建造中断、农户资金链断裂；农户不配合或农房违建等原因导致无法确权；农户拒绝配合办理抵押等。

2.贷前调查不合规。目前，各地农业产业化经营模式多采用“公司+农户”、“公司+合作社+农户”的经营组织形式，公司和农户相互依存相互制约，但这种模式下，作为龙头企业的公司或合作社则占有主导权，包括农产品定价权、收购数量和产品质量标准等，农户收入依赖龙头企业或合作社，存在农业合作社等经济组织与农户合作，通过多个农户出面授信的方式骗取银行贷款资金情况，贷前调查是否到位。

四、农村产权抵押贷款审计监督路径探析

（一）基于农村产权抵押贷款流程的审计探究

1.针对农村产权价值评估体系不完善，评估标准、方法不统一，评估价值结果可能与农权价值存在偏差的风险点。一是采用横向比较方法，对本机构下同一地区的农村产权抵押贷款评估价值进行比照，关注价值差异较大的贷款。二是关注不同地区、不同客户、不同面积的房产评估价值是否存在大量相似的情况，如实操中发现某金融机构存在大量评估价值相同的农房抵押贷款，而这些农房的建筑建造进度、位置、面积均不同，审计发现该机构此类贷款授信最高限额50万，该行抵质押物价值评估普遍根据授信额度倒推测算。三是比照农村产权流转交易市场交易价格。部分试点地区已建立农村产权交易平台，比照评估价值与交易价格差异。

2.针对农房是否存在无法确权、无法抵押和金融机构可能不享有处置权、农房无法流转的问题。因各地农村产权改革制度、政策落地情况差异较大，可通过专项审计的方式，深入农改地区，监督金融机构贷款执行发展情况。一是搜集当地农改政策和实施细则，了解被审计地区的农改情况，明确审计标准，从而提出行之有效的审计方法。二是分析抵押合同上的共有人签字，通过查阅客户征信、户口簿，核实客户家庭成员情况，若共有人签字仅为夫妻，需引起关注，共有人包括借款人父母、子女时往往遗漏提供书面同意抵押的证明材料。三是关注当地确权情况，了解当地确权成本，同时重点监督先放款后抵押贷款的后续抵押等贷后操作情况。四是关注农权抵押贷款地区的整体经济发展水平，包括GDP、人口流入等经济指标，关注当地农户对农权抵押贷款和产权流转政策的接受度。

3.针对土地项目规划审批是否合规的问题。一是利用公开信息，通过查阅文件资料，了解该土地项目是否合规、是否存在纠纷。二是通过实地走访村委、当地政府农办等，了解土地项目是否与集体经济组织和农民的认可。

（二）基于金融机构风险管理的审计路径探究

1.针对贷后管理合规性的审计路径探究。采用先放款后确权抵押的农房建设零售贷款，贷后管理工作与其它农村产权抵押贷款存在一定区别，故此处重点对该类型的贷后管理审计监督进行分析探究。重点关注农房建造、确权和抵押的环节贷款管理跟踪。

一是筛选重点关注农户清单。通过调阅业务系统抵押物台账，筛选出贷款发放多年（如2年）未进行抵押信息录入的客户清单，核实机构内未开展抵押整体情况和占比。重点审计这部分客户的贷后跟踪管理是否到位、确权是否及时、农户是否配合、金融机构是否专人及时办理抵押等。二是关注贷后管理是否按频次、按规定方式开展，是否及时跟进农房建造进度。三是通过电话回访、实地走访等形式，核查是否存在农房已建造完成但未及时办理确权手续，无法办理抵押，金融机构抵押权落空的情况。四是部分村落虽为农户自筹建房，但建房均统一分包至同一建筑商，通过分析抵押物录入台账分析，是否存在同一村落有农房已完成确权和抵押，但同一村落里其它农房未进行抵押现象，分析产生原因，是金融机构内部操作问题还是农户原因。五是通过排查及数据分析，查找放款多年未进行抵押的贷款，是否存在村落集中现象，对同一村落存在大量未办理抵押情况进行现场核查。

2.针对贷前调查合规性的审计监督思路

对于农村生产经营性贷款，还款来源为农户的生产经营收入，而农民住房财产权抵押、农村承包土地的经营权的抵押贷款、农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款，随着城镇化的进程，农户的经济来源由务农的单一收入来源向外出务工的多元化收入发展。以长三角为例，以务工收入为主、务农收入为辅的农村家庭占比逐渐增多。故信用风险防范和监督至关重要。通过Logisitc回归模型定量分析，得到影响农户个人信用风险的主要因素是借款人年龄、家庭人数、劳动力人数、居住价值、行业分类、家用电器价值和年收入[5]。金融机构的信用风险评估和监督体系较为完善，与其它贷款存在同类风险和同质的监督方法，故在此简述。

针对农业龙头企业或农业合作社与农户是否串通骗取银行贷款，贷前调查是否到位的问题。一是核查农户贷款资金流向，判断是否存在农业合作社等经济组织与农户协作，通过多个农户出面授信的方式骗取资金情况，分析农户定期还息的资金来源，是否存在同一时间段多个贷款客户在同一柜台缴存现金或ATM还款情况，是否存在多个农户还息或还本资金来源于同一账号的情况。二是关注农户征信，如在浙江省地区推行整村授信过程中，部分地区人行已为整村农户建立征信档案，核实征信情况，是否存在贷款资金与生产经营不匹配情况。三是关注农户家庭成员人数，重点关注家庭成员只有一户的借款农户。四是对农业龙头企业、农业合作社、农户的生产规模与农户年经营收入交叉验证，包括承包地大小、下游收购订单规模、农产品价格走势等，核查是否存在经营收入造假问题。四是搜集公开信息，如农产品的国家补贴政策。此外，农产品受自然条件影响，每年农产品产量、价格波动较大，可利大宗商品交易平台、中国农业信息网、西部农产品交易中心等查询农产品价格行情。也可从期货、远期农产品的价格走势等判断农产品价格趋势和行业情况。

参考文献：

[1]黄源、谢冬梅，2017：“三权分置”背景下农村土地经营权抵押贷款难点和破解思路[J]，四川师范大学学报（社会科学版）（2），P53。

[2]张龙耀、王梦珺，刘俊杰，2015：农民土地承包经营权抵押融资改革分析[Ｊ]，农业经济问题（2），P77。

[3]魏寿邦、季生有，2017：农民住房财产权抵押贷款试点思考[Ｊ]，青海金融（2），P43。

[4]顾奋玲、吴佳琪，2017：乡镇领导干部土地资源资产离任审计探索与实践[Ｊ]，审计研究（6），P29。

[5]张国政、姚珍、杨亦民，2016：基于Logistic回归的农户小额信贷风险评估实证研究[Ｊ]，财会月刊，P63。

①农民住房财产权抵押贷款，即所有权抵押贷款，是指在不改变宅基地所有权性质的前提下，以农民住房所有权及所占宅基地使用权作为抵押、由银行业金融机构（以下称贷款人）向符合条件的农民住房所有人（以下称借款人）发放的、在约定期限内还本付息的贷款。

②农村承包土地的经营权抵押贷款，即经营权抵押贷款，是指以承包土地的经营权作抵押、由银行业金融机构（以下称贷款人）向符合条件的承包方农户或农业经营主体发放的、在约定期限内还本付息的贷款。

③农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款，即使用权抵押贷款，是指以农村集体经营性建设用地使用权作为抵押财产，由银行业金融机构向符合条件的借款人发放的在约定期限内还本付息的贷款。

④这里的农房建设零售贷款，实则为农民住房财产权抵押贷款，指的是政府推进的城中村、集聚点建设等形式的新农村建设工程，向符合条件的自然人发放的，用于农房建设及其他相关资金需求的贷款。一般分为有政府统一规划组织的农房集聚改造建设项目小额贷款、或由农户自发发起的农户农房自建项目小额贷款，在此对农户农房自建贷款进行研究剖析，指的是由单一村民自愿发起的，由村委统一规划或符合当地相关政策，经由村委审批通过，由村民自行筹集资金进行的农房自建活动。