截至 2023 年末，全国 60 周岁及以上老年人口 29697 万人，占总人口的 21.1% ，全国 65周岁及以上老年人口 21676 万人，占总人口的 15.4%。全国 65 周岁及以上老年人口抚养比 。这标志着我国已经正式步入“中度老龄化”社会。预计到 2035 年，老年人口规模将超过 4 亿，占比将超过 30% ，进入重度老龄社会阶段。到本世纪中叶，老年人口规模将达峰值5.2亿，占比超过 40% ，进入超老龄社会 2。人口老龄化呈现人口规模大、老龄化增速快、高龄化、空巢化特点，养老服务需求出现供需不平衡、多样化、个性化特征。我国老年人大多数都在居家和社区养老，经过多年发展，基本形成“9073”的养老格局，即90%左右的老年人都在居家养老，7% 左右的老年人依托社区支持养老，3% 的老年人入住机构养老。但现有的居家养老受诸多因素影响，难以满足日益增长的养老需求，社区嵌入式养老是为了满足老人多样化服务需求，实现居家养老“家门口服务”与“就近服务”相结合而发展出的新型养老模式。

一、社区嵌入式养老服务发展情况

2023 年 11 月 19 日，国家发革委在《城市社区嵌入式服务设施建设工程实施方案》指出，社区嵌入式服务设施要面向社区居民提供养老托育等一种或多种服务。2024 年1 月11 日，《国务院办公厅关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》中提出，发展民生事业，重点要发展社区便民服务，发展社区嵌入式服务设施。2024 年 9 月 13 日下午，民政部副部长唐承沛在全国人大常委会办公厅举行的新闻发布会上表示，大力发展社区嵌入式养老机构以扩大和优化养老服务供给，让老年人就近就便享受优质、可及的养老服务。2023 年湖北省民政工作会议提出，湖北将推进社区居家养老服务，到 2025 年实现社区嵌入式养老服务机构全覆盖。2024 年7 月 15 日，湖北省人民政府办公厅发布《省人民政府办公厅关于进一步强化民生保障提升公共服务群众满意度的实施意见》，将完善多元化养老服务体系作为民生保障的一项重点任务，强调“在社区建设嵌入式养老服务机构或日间照料中心，积极推进适老化改造。”[1]

当前社区嵌入式养老发展较好的地区主要集中在一些经济较为发达的城市社区中，首先提出“社区嵌入式养老”的地方是上海，随后成都、北京、合肥、石家庄、太原、武汉等地也进行了试点探索。

社区嵌入式养老是上海引领全国养老服务业发展方向的创新之举。这种养老模式在探索实践中不断发展完善，根据设施形态来看，既有“集成式”社区综合为老服务中心，又有“细分化”的长者照护之家、日间照料中心和助餐点等。上海的“长者照护之家”和“社区综合为老服务中心”依托社区现有的公共服务设施或闲置资源改建，由政府主导建设，采取公办民营的方式，主要提供短期住养、照护助餐以及精神文化、健康管理等多样化服务。上海市民政局印发的《长者照护之家试点工作方案》提出 :“为老年人就近提供集中照护服务的社区托养设施。一般采取小区嵌入式设置，辐射周边社区”[2]。截止目前，社区嵌入式养老服务已经在上海市普及。

合肥市大力推进嵌入式养老服务机构嵌入社区，2015 年，合肥市庐阳区率先打造“居家+ 社区 + 机构”社区嵌入式养老服务方式，将养老服务中心嵌入社区内，形成以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务综合体，实现老年人在家门口就能养老的愿望[3]。这种养老模式主要采取了公建民营的方式，机构运营规模小，管理人性化，能够满足老年人多元化的养老需求。

石家庄市 2016 年入选全国全国开展居家和养老服务改革试点城市，2017 年推出社区嵌入式养老服务试点建设工作 [4]，主要采取社会资本投资公助和政府投资民营两种方式发展小微型嵌入式社区照护中心，通过精准定位服务来满足多元化的养老需求。

北京市为应对日趋严重的人口老龄化趋势，建立了市- 区 - 街道（乡镇）三级养老服务网络[5]。让养老服务从单一的疗养发展到养护，将养老服务机构嵌入社区，与社区医院、急救中心签订合作协议，开通“绿色通道”，提供专业的养老服务。既发展驿站式养老也发展社区养老照料中心，全面铺开养老服务驿站建设。

青岛市摸索建立了以“居家服务中心－社区服务站”二级服务体系为主的嵌入式养老模式，政府与社会组织协商共建嵌入式养老机构，政府、养老机构、社区、家庭共同承担养老服务，推进机构和家庭智慧养老建设，提升精细化服务水平。

2017 年 9 月 28 日，武汉首家嵌入式社区养老设施——常青花园“爱照护”长者之家正式投入运营，采取“公建民营”的模式运作，开始了社区嵌入式养老模式的探索。目前，武汉已形成社区嵌入、中心辐射、统分结合三位一体的“互联网 + 居家养老”新模式，主要围绕三助一护（助餐、助洁、助医、远程照护）开展服务。

从运营模式来看，我国社区嵌入式养老机构主要包括公建民营、民办公助、市场运作、集体经济、慈善互助等，主要面向社区居民，提供短期托养、生活照料、医疗护理、文化娱乐等养老服务。公建民营为主要运营模式的养老机构在全国范围内普及率最高，主要呈现以下几个特征：

一是优先依托社区已有的公共设施，在原有的社区养老服务活动场所以改扩建的方式在社区内嵌入一个综合性小型养老服务机构。

二是在传统社区养老服务、休闲文化娱乐为主的项目上增加托养和医疗服务，提供上门服务、托养、医疗、休闲娱乐等多种服务。

三是一般以公建民营为主要运营方式，受到社区场所、人员等因素影响，在公建民营的小型嵌入式养老机构里，依靠社会力量提供更加完善和专业化的服务与保障。

二、主要创新模式

(-) ）经济发达地区政府高度参与

政府从政策制定、养老机构的建设与运营等方面高度参与社区嵌入式养老工作。从硬件设施、机构服务等方面设置相关标准，给养老机构嵌入社区提供依据和指导。

）合理规划，整合资源，借助多方主体力量

政府深度参与社区嵌入式养老工作，建立项目清单，制定项目标准，搭建项目平台，采用招投标的方式引导社会力量投入并参与运营。

（三）形成多元化的养老服务供给方式

随着社区嵌入式养老机构的不断发展，其服务方式、服务内容日益具体和多元。养老服务不仅仅局限于基本的照料护理，文化生活、休闲娱乐，专业照料、助餐服务、医养结合、心理健康、智慧生活等也越来越多的融入到养老服务中。

（四）因地制宜发展具有地方特色的养老模式

各地根据各自不同的经济发展水平、人口结构特征和文化观念等，发展适用于本地的嵌入式养老模式，形成了带有地方特色的养老模式，上海模式、北京模式、合肥模式、石家庄模式等不仅有效提升当地养老服务质量，也为全国其他各地开展养老体系建设提供经验范式，为解决群众急愁难盼的民生问题贡献智慧。

三、存在的困难问题

社区嵌入式养老通过先行先试已经取得了较好的成效和优质的推广经验，是未来养老服务体系发展的一个趋势，是积极应对老龄化社会的重要举措，但是还面临着许多现实问题。

（一）缺乏顶层设计与宏观规划

国家层面没有社区嵌入式养老服务的总体指导政策，只是针对试点出台了具体工作部署和资金管理办法，缺少社区嵌入式养老服务总体定位、工作原则、发展方向、服务开展、组织保障、经费投入等的政策依据。

）资源整合能力不足，缺少有效的衔接机制

社区嵌入式养老涉及到设施空间资源、物质资源、人力资源、信息资源等多方面，只有社会多元力量的投入和参与才能提高资源利用率，发挥其功能和作用。但在实际发展过程中，各方养老服务资源难以协同和共享，因服务设施（挤占社区公共土地资源）以及后期运营产生的负面影响（噪声污染等）导致邻避效应多发，影响了资源利用效率，对于建立和谐稳定的社区也带来了挑战。

（三）运营机构收支平衡难，投入高，运营周期长。

社区嵌入式养老服务目前主要两种运营方式，一种是公建民营一种是民建公助，后期机构的运营都需要专业的养老服务企业接手，自负盈亏。虽然政府会给予一定的资金补助和政策支持，但机构运营前期投入和后期收入不平衡，在一定程度上制约了社区嵌入式养老机构的运行和发展。

（四）专业性人才短缺

社区嵌入式养老机构具备小型化、轻运行的特点，要保障其正常的管理运营和相对齐全的功能，就需要社会工作者、护理、医学、管理等具备相关从业资格的专业人才支撑，在具备专业能力的同时对耐心、责任心、奉献精神等职业素养还有较高的要求。但从目前的实践情况来看，社区嵌入式养老服务机构在实际运行中专业的医护人员较少，流动性强，且存在招人难、用人难、服务人员大龄化、缺乏发展活力等问题。

四、对策建议

(-) ）加强顶层设计，完善社区嵌入式养老服务的法律法规及相关政策

政府出台针对社区嵌入式养老服务的法规和政策，从发展规划、功能定位、建设标准、投入机制、运行机制、保障机制、评价机制等方面制定行之有效的政策，各地再因地制宜结合实际制定细则。同时出台系列扶持政策，支持社区嵌入式养老机构的发展。

（二）加强宣传沟通，营造助老氛围，完善监督机制

发展社区嵌入式养老政府要在政策设计中强化积极老龄化的思想，营造推进社区嵌入式养老发展是积极应对老龄化的社会环境，并配合推动社区嵌入式养老试点和示范项目落地落实，扩大示范效应，引导社会认识到社区嵌入式养老是积极应对老龄化社会的重要举措。同时应该建立完善的评价监督机制，加强政府政策落地实施情况的监督和检查，积极培育和发展第三方监管机构和组织, 建立服务监管长效机制，保证居家和社区养老服务质量水平。

（三）形成规模效应

政府通过政策引领、经济资助等手段扶持嵌入式小微养老服务机构，建立一批以企业为主体，具备一定规模，在社区内运营，能够满足老年人多样化需求的嵌入式养老机构，逐步扩大服务规模，形成统一管理、分散布局的服务方式，形成规模化发展。支持通过购买服务、公建民营、民办公助、股权合作等方式，鼓励社会力量管理运营居家和社区养老服务设施，培育和打造一批品牌化、连锁化、规模化的龙头社会组织或机构、企业，使社会力量成为提供居家和社区养老服务的主体。

（四）完善人才培养机制

政府加大政策支持力度，开展养老护理员、专兼职来年社会工作者培训计划，加强相关就业人员的岗前培训和岗位培训，提升专业素质和能力。鼓励有条件的高校和职院院校设置老年服务与管理、健康服务与管理、家政服务、社会服务与管理、护理等专业，定向培养具有专业素质的技能型人才，满足市场对人才多样化的需求。同时鼓励有条件的高校开展到周边社区嵌入式养老机构开展志愿服务，为养老事业贡献高校力量。

参考文献

[1] 湖北省人民政府办公厅.《省人民政府办公厅关于进一步强化民生保障提升公共服务群众满意度的实施意见》鄂政办发〔2024〕34 号 [Z].2024-07-15.

[2] 上海市民政局，上海市财政局.《上海市民政局、上海市财政局关于加快推进本市长者照护之家建设的通知》沪民福发〔2015〕27 号 [Z].2015-11-12.

[3]苏天真.合肥市庐阳区养老服务嵌入社区与家庭嵌入人心[N].中国社会报,2018-11-23

[4] 林经纬 . 石家庄：嵌入式照护养老服务更便 [EB/OL.]https://www.xinjhuanet.com/photo/2020-06/02/c_1126065923.htm.2020-06-02

[5] 郑林. 北京市北区明年底建成养老服务指导中心[N]. 北京青年报,2016-10-14

1 数据来源：2024 年10 月11 日，民政部、全国老龄办发布《2023 年度国家老龄事业发展公报》提出。

2 数据来源：南开大学经济学院教授、中国人口学会副会长原新接受界面新闻采访时指出。