摘 要：根据我国《环境影响评价法》的相关规定，应当编制环境影响报告书的建设项目必须适用公众参与程序，但在实践中，公众参与程序的形式化、表演化和被操纵的危险，导致不能发挥其实质功能。通过对法律适用的分析及对现行公众参与机制问题的检讨，我们发现建设项目环境影响评价中公众参与主体的界定和识别不合理、沟通反馈机制不健全、公众参与过程不充分等问题。对此，在以“受影响”作为公众界定要素的前提下应当优化公众选取方式，完善公众参与沟通反馈机制，提高公众参与的有效决策度。

关键词：公众参与;环境影响评价;界定标准;制度修正

一、问题的提出

在现代风险社会的背景下，环境影响评价制度是环境保护行政规制中非常重要的制度安排，我国也是最早实施环境评价制度的国家之一，根据《中华人民共和国环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》的规定，对建设项目环境评价实行分类管理，就其中应当编制环境影响报告书和环境影响报告表的建设项目，要求需要实施环境影响评价。而环境影响评价制度的核心是公众参与，作为环境影响评价制度中行政民主化与民主决策机制的集中体现，对其功能发挥具有举足轻重的作用。但在实践中，建设项目的公众参与问题往往遭到忽视或随意地对待。2019年最高人民法院发布的人民法院环境资源典型案例之一的“林海等51人诉龙岩市新罗生态环境局环境行政许可案”突出反映了这个问题。

林海等51人系丰华商城房屋的业主或经营者，与龙岩眼科医院处于同一商城内。龙岩眼科医院拟选址丰华商城改造建设眼科医院，并委托环评机构编制环境影响报告书，申请环境影响评价许可。2017年9月18日原新罗环保局向龙岩眼科医院作出龙新环审〔2017〕115号《龙岩市新罗区环境保护局关于厦门大学附属厦门眼科中心龙岩眼科医院环境影响报告书的批复》（以下简称115号环评批复）。在落实报告书提出的各项环保对策和实现污染物达标排放的前提下，原则同意报告书中所列建设项目的性质、规模、地点和拟采取的环境保护措施。林海等51人认为原新罗环保局对龙岩眼科医院申请在丰华商城建设眼科医院的环境影响进行审批的行为违法，故向法院提起行政诉讼。一审福建省龙岩市中级人民法院以被告作出的115号环评批复主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序为由，判决撤销被告作出的115号环评批复的行政行为。被告不服，向福建省高院提起上诉。二审法院认为原审法院撤销被诉环评批复，虽然部分理由不能成立，但判决结果并无不当。新罗生态环境局作出的115号环评批复主要证据不足，应予以撤销。故维持一审判决。

本案的争议焦点为行政机关决定受理相对人的环境影响评价许可申请后，是否对环境影响报告书中涉及公众参与调查的部分尽到审查义务。两级法院对此的认定是较为明确的，然而该案反映出建设项目环境影响评价中的公众参与问题较为突出。本文进一步探讨该问题，对相关法律适用进行分析，然后对环境影响评价中公众参与机制存在的问题进行检讨，最后提出相应的修正建议。

二、环境影响评价中公众参与的法律适用问题

对比看本案一审与二审判决，其中存在的争议矛盾之一在于公众参与相关法律适用的问题。基于此，我们聚焦环境影响评价相关法关于公众参与的规定。国务院1998年颁布的《建设项目环境保护管理条例》首次对环境影响评价公众参与适用的范围作出规定。2003年9月1日实施的《环境影响评价法》首次专门规定了公众参与的内容，意味着环境公众参与制度在环境评价领域正式得到确认。原国家环境保护总局2006年印发的《环境影响评价公众参与暂行办法》，是我国首部针对环境影响评价公众参与的专门立法，而后2014年修订的《环境保护法》第56条第1款规定，对依法应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在编制时充分征求公众意见。除了国家立法外，上海、山东、山西等均根据本地的实际情况，对本辖区环境影响评价的实施作出了进一步的规定。

在本案中，既有国家层面的法律适用，也存在地方法律法规以及规范性文件的适用。而一审法院与二审法院产生分歧的主要原因是公众参与和环境影响评价文件编制工作分离是否符合规定的判断。一审法院适用的是《环境影响评价公众参与暂行办法》第六条第一款的规定，但涉案《环境影响报告书》仅在第12章结论与建议中有“公众参与结论”，此与编制篇章的规定不符，且报告书中亦未注明《公众参与调查》材料属其附件，因此认为龙岩眼科医院申报的《环境影响报告书》不符合规定。而二审法院则适用《环境影响评价公众参与暂行办法》第六条和《建设项目环境影响评价技术导则总纲》（HJ2.1-2016）的规定，认定龙岩眼科医院编制符合规定。《建设项目环境影响评价技术导则总纲》作为部门的规范性文件，对于材料如何编制有更加详细的规定，但与其他文件存在重叠，导致实际操作中建设单位需要纠结环境影响公众参与的篇章设置问题。比起从实质明确规定如何启动公众参与，公众参与的意见是否应当被采纳，如何采纳等问题，从个案中反映的是涉及环境影响评价中公众参与的内容注重形式上的采纳设计，导致法院在审理裁判时，侧重审理涉案当事人提交的证据中公众参与这一内容是否符合形式上的要求，而公众参与是否真的发挥实效，是否有制约作用却未加以考虑。

同时我们在整理涉及环境影响评价公众参与的法条时发现，法条之间存在重复累赘的问题。例如《环境影响评价公众参与办法》与《建设项目环境保护管理条例》中关于公众参与的部分高度重合，既然公众参与属于环境保护管理的一部分，亦或者环境评价要求依赖建设项目的分层管理，那么在法律层面使之成为有逻辑体系，符合程序上习惯的整合是非常有必要的。更重要的是，整合这些法律规定能够提炼出公正参与规定的一般性原则和程序，这也能避免法院在裁判中适用法律的纠结。

三、环境影响评价中公众参与机制存在的问题

1.“公众”的界定和识别不尽合理

在本案中，存在建设单位在“公众”上做手脚，公众参与人数不足，虚报数据结果实现自身的目的。更有直接绕开受影响的公众，操纵公众参与结果以实现自身利益的。因此，公众的界定和识别是公众参与程序中首先需要解决的问题，过窄的公众界定，参与的公众可能导致不具有代表性，而界定过于宽泛，也有可能抓不住真正有价值、值得关注的问题。

在广泛的共识中，“公众”是指对某一决策感兴趣或者受到该决策影响的任何人。以“感兴趣”和“受影响”为核心要素界定公众最早是美国哲学家约翰·杜威，而后美国、欧盟等均以此为界定标准。在我国，《环境影响评价法》、《规划环境影响评价条例》在环境评价公众参与方面，具体到规划环评和建设项目环评，均有“征求有关单位、专家和公众”的意见的相关规定。《建设项目环境保护管理条例》第14条在“有关”的表述之外，在征求意见的对象上特别限定为“建设项目所在地有关单位和居民”。《环境保护法》、《环境影响评价公众参与办法》对于建设项目环评中的公众参与作出了进一步的明确，突出了“受影响”的判断标准。

法律、法规对于公众参与的规定比较统一，却均疏忽对细节的规定。首先，规定大多将“单位”“专家”“公众”区分，却未明示区分的标准以及存在重叠的处理方式。不同的年龄层次、职业类型、处于不同自然环境、社会生活背景的人对项目了解程度是不同的，对于项目是否对环境产生影响的认知也是不同的。其次，公众参与的辐射范围、参与对象种类没有明确规定。在实际操作中，仅以“受影响”来界定公众参与的范围，难以有效推动调查的进行，规制调查的有效落实。例如在夏春官等4人诉东台市环境保护局环评行政许可案中，环保局在未召开论证会、座谈会以及征询公众意见的情况下直接作出建设项目环境影响报告表的审批意见。公众参与的范围狭窄，参与形式比较固定，再加上信息公开和征求意见的时间较短，产生类似本案公众参与人数较少，没有办法开展深度公众参与的情况，进而导致公众参与决策的片面性和代表性不足。虽然有助于审批提速，但不免造成纠纷，也难以保证决策质量。

2.公众参与沟通反馈机制不健全

公众参与较为被动，积极性不高。环境评价过程中的公众参与主要分为仅重视对公众人身和财产权利的维护和基于环境公共利益维护两类。一般针对私人利益，即由于项目周边环境的影响而导致周边居民的人身和财产的侵害，公众参与是相对充分的，但大多数公民的周围居民环境意识薄弱，基本采取方便时参与的做法、漠不关心或积极回避的态度。

公众参与方式比较单一。环境保护公众参与的专门立法保护是由部委规章完成的，《环境保护公众参与办法》规定了征求意见、问卷调查，组织召开座谈会、专家论证会、听证会等五种公众参与方式，但是由于规章本身的法律层级效力低以及政府制定规章应对社会需求的匆忙性，公众参与主要方式的设计并不科学完整，在实践中往往操作性不强。以本案为例，根据判决书中列明的证据，采用问卷调查的方式，问卷发放范围为丰华商城1#楼的住户，《公众参与调查》材料的表1-4被调查人员信息一览表中所列数量为46人，其中13人有《公众参与个人调查表》（原稿）佐证。另外，还列明一份书面的综合专家意见。但我们应该明确，专家与公众在《环境影响评价法》中属于同一位阶的对象，专家不属于真正意义上的的公众，不能以听取了专家意见为理由减少公众参与的方式与程序。而公众参与方式的其他四个类型在本案中没有明确，我们也无法从判决书中找到通过其他途径组织公众参与的有力佐证。实践中通常也多采用单一、被动的参与形式，一定程度上阻碍了公众意见的表达，局限了公众参与的范围。

公众意见的处理有待提高。蔡定剑教授曾提出：“公众参与在中国目前尚处于初始阶段，公众参与呈形式化、表演化和被操纵的危险。”在建设单位编制环评文件过程中，公众参与主要呈现在三个阶段。第一阶段，了解项目及参与信息;第二阶段，参加座谈会、听证会或通过其他渠道反馈意见;第三阶段，获得意见处理反馈。根据《环境影响评价法》的规定，建设单位作为责任主体，应当认真考虑公众参与意见，并在环境影响报告书中附具对意见采纳或者不采纳的说明。但实践中，由建设单位自主确定环境影响评价的深度和广度，对公众意见的处理大多是统计归纳，对持反对态度的公众意见的记录、调查是较为模糊的，需要怀疑是否深度挖掘公众反对的根本原因，对反对意见是否具有合理性、合法性的判断也往往是形式化的、公式化的，难以保证公众参与的有效性。

3.环境影响报告书编制过程中公众参与不充分

环境信息公开内容避重就轻，调查内容设置不科学。在环境影响报告书编制过程中，对于拟建设项目的公示内容相对比较简单，对于项目的污染情况阐述不清，存在的环境危害和潜在风险等方面往往没有明确说明，随之而来的是公众对于公开信息的不信任，导致对公众视觉和判断的影响。同时，对于公众参与的调查方式，较多建设项目单位选择问卷调查，除上述存在的问卷发放中的问题以外，问卷本身设计过于千篇一律，调查内容设计形式重于实质，程序化明显、针对性较差，无法真实表达公众意愿。有些专业性较强的项目，也存在问卷不具有通俗性的特点，导致公众参与的积极性较差。

公众参与时间严重滞后，知情权缺乏制度保证。根据《环境影响评价法》的规定，在建设项目编制、审批环境影响报告书的阶段中，较为充分地保障了公众参与。而在项目环境影响评价文件“三同时”实施阶段和建设项目的环境影响后评价中，尚无公众参与。但在建设项目环境影响报告书报批前，对于建设项目的规模选址、规划设计等均已基本确定，公众参与对于环境影响评价并不会有实质性的一票否决的作用，只是作为建设项目单位与公众之间的一个双向对等的风险沟通平台，提出一定的措施，缓解相对不利局面，增强建设项目的环境友好性，并非能够决定是否进行项目开发。同时，具备环境信息提供功能的公众参与阶段往往是编制阶段，而拥有环境信息的数量和质量决定了公众参与的质量，因此前期对环境信息全面地收集、有效地获知是后期公众参与的基础和前提。因此，将应当编制环境影响报告表的建设项目的环评公众参与时间限定为审批阶段，会直接导致公众与政府及建设单位之间严重的信息不对称。这实际上排斥了公众通过正当途径达到参与目的的大部分可能性，使得公众参与流于形式，违背了环评公众参与制度设计的初衷。

四、环境影响评价公众参与制度的修正

1.完善“公众”界定和选取方式

《环境影响评价技术导则——公众参与（征求意见稿）》编制说明中指出：“综合考虑中国的政体结构、社会现状和环评现阶段的具体实践情况，导则进一步明确公众参与以核心公众群为主，即应涵盖受建设项目直接影响的单位和个人、项目所在地的人大代表和政协委员、有关专家。” 一些地方立法也在国家层面立法的框架内，进一步明确环评公众参与应当具备的“涉及国家利益和公众利益要件”，即采取“受到直接影响”和“存在利害关系”的标准。但也有学者认为，“环境影响评价范围”外“感兴趣”的公众，特别是虽然没有受到直接影响但代表环境公益的社会组织将被排除在法定范围之外，这与国际惯例明显不符。环境决策应当建立在充足信息的基础上，只有在这一前提下才有可能作出正确的决策，这构成了环评制度公众参与程序的设计初衷。

在这种已经将公众限于“受影响”的情况下，对于群体的选择应当精准且广泛，应该尽可能的给予公众充分参与的机会，而非将重点放在形式的完成上，甚至可能存在造假的调查问卷。在本案中，案件涉及的环评对象主要是受影响的个体形成的群体，比起单独的个体，有组织化的个体在参与方式、参与效果方面更具有优势。经过群体组合的方式对个体利益诉求进行内部的过滤和协调，可以使得利益表达更加集中、有力，因此也更有可能对决策产生影响。另外，公众参与对象的选取也应该依据不同的参与阶段、不同的参与方式，进行差别化的选取。例如，在环评前期的项目咨询会，参与对象应当是专家、技术人员、相关职能部门的人员等;在环评中期，主要应该是环评单位、普通社会公众;在环评后期，应当有跟踪评价与监督，着力于全体公民的意见表达。

2.优化公众参与沟通反馈机制

提前公众参与时间。根据我国现行法规定，在建设项目环境影响评价方面，基于分类管理的制度，项目环评的公众参与制度主要集中于对环境可能造成重大影响，应编制环境影响报告书的项目。而对于编制环境影响报告表、填报环境影响登记表的项目的环境影响评价公众参与问题，现行法尚无明确规定。在本案中，关于龙岩眼科医院是否属于重大影响、还是一般影响或者几乎无影响的判断，是根据规定直接得出结论，这个过程是否需要公众参与是没有明确的。考虑到建设项目对环境产生影响的等级判断是环评程序的开端，等级的判定直接决定后续项目的环境影响种类和程度，进而决定后续环境影响评价的方式。因此，应适当能够建立项目环境影响等级公众参与决策机制。同时在项目建设中，适度建立环境影响评价文件实施效果的公众参与决策机制，确保环境影响评价文件拟定的措施在公众监督之下落于实处。

3.提高公众参与有效决策度

强化公民环境保护意识，提高参与社会治理的主动性。在加大对环保宣传的同时，能够培养公民将环保意识培养成一种习惯，主动参与而非被动接受。一方面是培养公众的行政合作精神，摒弃瞎掺和或不理性的对抗行为，理性地参与到环境影响评价的各个阶段，让公众的参与行动对行政主体和环境影响评价活动产生实质性的影响。另一方面是对于公众的知情权充分保障，对于公众提出的意见充分评估。在环境影响评价的各个阶段，包括前期准备及中期研究阶段，需要公众参与的环节，应尽可能将项目的概况、承建单位等具体情况、存在的可能影响等信息告知公众。

同时，重视公众参与问题相关程序立法，这不仅与行政程序密切相关，也包括与政府信息公开、监督、救济程序的衔接。根据《环境保护部办公厅关于推进环境保护公众参与的指导意见》的要求，环境保护部门在建设项目竣工环境保护设施验收、重点工业污染防治及生态恢复治理工程完成时，要公开征求公众意见，并对公众提出的合理意见予以采纳。其原理在于，在公众参与监督、决策下获批的环境影响评价文件中提出的预防不良环境影响的措施，必须同时在公众参与监督的条件下，与主体项目同时建设并符合环保要求，才能在后续的主体建设项目运行中最大程度地确保之前阶段的公众参与意见能够转化为实践，保证环境影响评价真正产生减少经济决策不良环境影响的实效，在项目建设与使用中发挥环境保护的作用。公众参与程序体现了民主决策原则，是程序正当性和行政合法性的必然要求。建设项目所在地公众对环境影响评价的参与，既是环境影响评价许可的重要依据，也是避免环境“邻避”纠纷的有效途径。

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