摘 要：为更好地应对突发事件，党中央、国务院把应急管理列入政府工作的重心上来，同时进行了大量的相关准备。国家各有关单位，一定要把应急管理思想融入日常管理工作，同时制定一整套的相应政策措施。而当前，有关政府部门也已逐渐建立并完善了“统一领导、分工负责、各部门联合”的现代化应急管理的基础布局。基于此，对智慧城市的应急管理体系构建进行研究，以供参考。

关键词：智慧城市；应急管理；突发事件

引言

我国当前的城市发展正从经济型转变为数字型，智慧城市应运而生。智慧城市将使城市的生产生活方式、市政管理、社会民生及公共服务等方面发生巨大而深远的变革。随着城市的高速发展，如何准确预防、高效处理各种突发事件成为头号问题。而我国当前的应急处置预案系统处于独立分散的运行状态，无法满足所需要的联动应急需求，高效的城市综合应急管理系统将成为智慧城市所需的管理手段之一。城市的综合应急管理平台需要满足的是一动多动需求，即通过一个地方收到报警信号，信号传送至多个地方，多方协同配合进行处理的结构，这体现了智慧城市的高效性和智能性。应急管理的三大方面（应急前、应急中、应急后）如何融入该应急管理平台，如何更好地配合公众需求，是当前智慧城市需要考虑的重要问题。而从传统的危机管理角度看，处理突发事件可以分为事前、事中、事后三个阶段。事前包括事件的应急预案、预警措施等；事中包括及时反应的处理措施、决策手段等；事后包括反思、完善措施等。这三个阶段有一定的脱离与不足，而通过分析突发事件的发生至结束的全周期，可利用智慧城市的异构信息资源进行重新划分处理。

一、国内外研究评述

国外应急管控的发展相对较早，各国的主要城市一般根据本城市可能发生的城市公共安全问题，建立相应的应急管理系统，构成部门或专项应急体系。各个国家在应急管控的建设上基本上都是由中央政府层面和地方层面组成的多级应急管理，分级处置，实现城市突发公共安全事件的有效处置。同时，各个国家应急管理的建设都有着完善的支撑体系，包括科研基地和基础条件、各类大型软件系统、教育培训系统等，为应急体系提供关键技术和培训手段。相比国外应急管理的建设，国内起步相对较晚，直到1996年才建立危机学的构想，中央党校王贵秀教授发表的《创建危机学刍议》中提出。2003年“非典”后，党和政府率先颁布了《突发公共卫生事件应急条例》和《国家突发公共事件总体应急预案》。国务院应急管理2006年启动建设，目前全国省、市、自治区政府以及各垂直职能部门都已将应急管理的建设提上了议事日程，部分地区、单位的应急管理已经建成并发挥了积极作用。比较突出的有北京模式、上海模式、深圳模式、南宁模式和陕西模式等。依托于各个行政部门设立的跨部门、跨单位的专项应急管理机构数量极具增加，公安、消防、医疗、交通、防疫、抗灾、环保等二十多个应急管理机构，这些机构属于不同的政府部门管理，并且互相没有隶属关系。例如：2008年南方的大冰雪灾害就暴露了交通、电力、民航、安监等部门之间缺乏合作协调，造成了人民群众和国家数以万计的经济损失。

二、目前应急管理体系存在的不足

我国的基层民众基础较好，理应拥有更好的处理相关事件的能力。但却存在着基层管理机构薄弱、人员不足、群众安全意识不强等问题，无法及时响应突发事件。现有的应急管理平台协同偏少，专业性分区过大，且无法做到联合各相关部门协同工作，往往在事件发生后，才会统一组织，这严重影响了突发事件的处理效率。这一类的应急管理的优点是，当发现自己下所属的单一状态突发事件时，能及时解决，一旦发生超出自己所有的信息库之外的突发情况时，严重影响事情解决的效率，以点对点，无法以面对点。有些应急管理体系则是信息处理能力较低，无法做到迅速处理传输数据，垂直部门的信息传递明确，但平行部门间的信息传输较慢。由于平行部门间的信息传递不畅，相关部门无法第一时间了解到事件发展进度，从而大大影响救援效率。不同地区、不同部门的应急管理实际需求差异显著，应急管理的核心应用系统应当与实际需求紧密结合，才能更好地发挥效用。当前应急体系的建设普遍存在只重视硬件建设，而忽视软件和信息建设的问题

三、智慧城市应急管理体系概念介绍

在数字中国的背景下，智慧城市的应急管理应运而生。首先，智慧城市是指通过物联网、云计算、大数据、空间地理信息集成等智能计算技术的应用，使得城市管理、教育、医疗、房地产、交通运输、公用事业和公众安全等城市组成的关键基础设施组件和服务更互联、高效和智能，从而为市民提供更美好的生活和工作服务、为企业创造更有利的商业发展环境、为政府赋能更高效的运营与管理机制。

其次，应急管理主要分为四个阶段：应急准备、应急预警、应急响应、评估重建。应急准备主要包括信息资源的管理服务，重点是资源数据的汇合、储存、发布。在这个过程中主要是城市全方位数据的收集，以及保证收集的数据专供相关人员系统所读取，并且需要实现资源数据的全方位共享。应急预警主要指预测和警示突发事件的发生。在这个过程中需要通过准备阶段获得的海量数据，通过筛选系统，将达到预警标准的数据传递给管理人员；管理人员根据相应预案进行处理。应急响应主要是指根据发生的实时事件采取对应的措施。这需要以可视化界面和城市大数据信息的及时传导为基础，根据实时信息的数据量以及相应的应急预案采取最优的解决措施。评估重建作为体系的最后一环，主要提供事件发生后的恢复处理手段，包括收集该次事件发生前后的相关资料并存档记录，对事件造成的影响进行处理等。

最后，智慧城市应急管理则是利用互联网和大数据的技术，通过综合行政管理中心，全面整合社会治安、道路交通、城管执法、卫生疾控、防汛抗旱等数据信息，将传统的事后检查处理工作和绩效评估，提前到了事前和事中的实时动态监控。通过可视化体系，为各决策部门提供一手的信息资料用于统计和决策。确保了只要信息进入系统，管理中心即可根据事先设定的红线条例进行数据分析，以此判断是否为无效信号或者转入下一级系统，这样可以高效地解决城市里的突发事件。该平台的正常运行需要通过先进的信息互联技术进行信息的收集和传输，并将城市全辖区的应急联动系统整合。不仅如此，还要对原来的应急联动系统的不足之处进行修正，重新构造全新的生命周期架构体系。

四、智慧城市应急管理体系建设

1.应急准备阶段

首先，建立物联网基础平台。物联网基础平台负责管理、对接区域内相关物联感知设备，是自动监测方向的基础管理平台。通过对区域内的设备进行2位数字编码形成报文，同时将这些报文进行传递、解析、储存、分析给后面的智能决策奠定夯实的基础。

其次，建立数据资源中心。完成基础数据库、业务数据库、共享信息库、公共服务库四大数据库的数据收集和整理工作。将区域内单位基础信息、人员信息、物联感知设备信息、视频监控等信息存储在基础数据库中，结合公共服务库中的人员持证信息表、安全专家信息表、危险化学品信息、标准规范信息、安全知识信息、法律法规信息、案例信息等数据对来自各部门、各业务系统采集交换来的数据正式进入数据中心进行预处置。保证在业务数据库中实现数据资源数据的集中存储，并保持数据的原生态性为应急响应阶段提供数据分析的强有力支撑

再次，搭建网络架构。该架构主要由城市居民、管理人员及应急管理服务内容组成，各项服务都是通过Web服务映射至服务列表内。基于空间信息库管理可以把各类应急管理信息资源集成在一起，这样就能够提供可视化的应用服务，同时也可以直接在内部创建出通道，用来执行Web服务接口的各项功能，进而实现不同部门用户的信息共享目标；也能够提供相应接口，确保各类业务应用系统实现交互目标。借助WEB服务各部门和应急单位通过服务器和分布式网络实现应急管理数据共享。

最后，建立完善的应急管理人员培训机制。加大对网络安全、智慧城市、应急管理知识的宣传，确保能够准确、快速的发现突发事件问题、了解影响范围、定位问题源头，提供相应的展示告警和分析举证能力。

2.应急预警阶段

应急预警阶段建立应急预警子系统支持按照区域自身特点，制作相关应急预案，系统提供一个可视化的界面，用户能够进行演练分组配置、演练成员配置、演练问题配置以及演练流程配置，根据各类信息快速构建二、三维模拟场景。应急预案实现对演练计划、演练方案、演练数据、演练场景、演练过程、演练评估报告的管理。同时结合综合业务管理、风险隐患监测、指挥调度、应急保障、应急评估等，实现演练的真实性、有效性，涉及到监测数据采集、事件报送、方案生成、指挥调度等事件处置的各个方面，形成演练报告和评估报告，达到真正锻炼队伍，提升应急管理和救援能力。将演练结果反馈到数字化预案系统，实现各级各类预案的数字化管理和动态更新维护，方便建立起区域内数字化预案体系，提高预案的实用性和共享性。

3.应急响应阶段

应急响应阶段主要分为数据分析、智能决策两个阶段。

（1）数据分析。首先，对发生突发事件发生辖区内的应急资源分析。通过前期的物联网建设可以迅速的梳理区域内的应急资源，包括应急力量、应急物资和重点基础设施，以便根据不同层级的应急事件调动、协调相关力量。其次，对突发事件发生辖区内的工商贸企业分析。包括企业名称、经营范围、位置分布、相关资格证书、法人、安全生产责任人等，分析突发事件会不会对这些工商贸企业有影响，并划分影响的等级，同时按照这些工商贸企业的经营范围判断是否能够帮助后期应急管理政策的落实。再次，对发生发生辖区内的消防重点单位分析。加油站、加气站等消防重点单位的基本信息，包括名称、所属机构、位置分布、安全责任人等。展示分析加油加气站自查、巡查结果，以及设备监测、视频监测相关实时状态，确保这些重点消防单位在突发事件发生期间不受任何影响，能够正常运转。最后，对发生突发事件发生辖区内的人员分析。通过前期数据资源中心的数据进行分析。判断是否存在危险人员、医护人员、安保人员、社区工作人员，在突发事件发生的第一时间及时疏散会受到伤害的群众，组织有能力同时有专业素养的人员及时对突发事件进行处置，控制突发事件蔓延的速度。

（2）智能决策。将突发事件发生辖区以街道为评估区域在地图上划分网格。通过突发事件危害程度、波及程度、处置难度等安全标准，计算出突发事件安全得分。管理决策者以“红、橙、黄、蓝”四色标注安全风险从高到低四个等级，评估、展示区域内应急态势。根据实际场景通报、多视角的风险分析及大量演练预警数据借鉴等，结合大数据算法快速计算出最优结果及最小影响因子，帮助决策者作出事件处置决策，通过自动响应策略，将事件处置决策意见通过点对点隧道技术及时通知管理人员，实现事件处置决策的辅助支撑为延缓公共网络安全突发事件发展赢得了宝贵的时间。

4.恢复阶段

应急管理处置结束后，收集应急管理处置流程及全网网络设备和数据库日志进行合并、拆分、转码、去重、唯一标识等数据提质服务，形成标准化的基础数据资源统一的编码，通过一些列标准化的接口方式构建安全可靠、与业务应用无关的数据采集体系，保证了数据有效的接入不用部门、不同层级之间共享。同时将这些基础资源进行分门别类归档整理编制目录进行统一留存，统一汇总，在下一次发生突发事件前通过比对之前的目录进行告警和回溯，形成综合安全态势的可视化监测、分析、更新。

最后舆论风向引导及事件总结，应急管理处置结束后单位及时将事件发生过程日志仔细保存，同时将关键时间节点的处置结果进行组织、整理通过Web服务向社会公布，在此之后全面关注各界人士对应急管理的舆论风向，通过网络安全监测保障中心实时监控网络舆情关键敏感词汇，针对有发表具有威胁倾向的IP地址进行追踪积极引导舆论的方向。当然整个应急管理流程必须分析和总结。对做得好的地方继续发扬，对做的不好的地方及时改正。

五、加强智慧城市应急管理体系建设的建议

1.完善应急法制体系建设，确保应急管理快速有效

不断完善应急法制体系，法制体系是法治准备的基石，完善且符合实际的应急管理法制体系对规范和指导应急管理工作具有重要意义。各地相关规范性文件长期未修改，不同程度存与实际不太相符或者操作性得不到加强的情形，因此当前的应急法治准备亟需对相关法律法规进行立改废释，建立一套更完善的、符合当前和将来一段时间需要的法制体系，依法构建“统一领导、权责一致、权威高效”的应急能力体系和“统一指挥、专场兼备、反应灵敏、上下联动”的应急管理体制。省、市应急管理部门还应根据新法实施制定更细化的规范性文件、政策文件，完善地方性法规政策体系，提高法律法规执行可操作性。

2.强化平台支撑，畅通数据共享

一方面是最大程度发挥资源共享，把现有相关部门和行业的应急相关信息化管理平台进行充分整合，力争各类信息做到共享，不仅能做到遏制事故发生，防患于未然，也可以在非重大紧急突发事件的处置时，防止过程转化和损失扩大。通过信息集中收集和研判，进一步建立横向倒边、纵向到底的四维信息资源网格，并规避一些重复和非重要信息，进而实现智能化管理平台数据互联互通。另一方面是最大程度完善平台功能，坚持“系统建设和实际应用”两手抓的工作思路和方式方法，在注重软硬件建设的同时，突出抓好设施和系统开发在实际工作上的应用效果。这样不仅能满足在突发事件处置过程中的联动预警、协调沟通、分析研判，还可以提升智能化平台建设的实用性和整体水平。

3.构建预警体系，预防灾害发生

坚持重心前移，着力做好防范预警工作。灵活运用新型智能化地方应急管理平台，通过完善预防体系网格，深层次扩大突发事故等检测预警的覆盖面，力求提升预警的实际效果。加强监管力度，严格落实预警方法，加强对重点隐患区域的日常监控的频次频率，坚持日常演练，提高地方应急管理和救援指挥专业人员素养，及时查漏补缺，为实际处置突发事件夯实训练基础。运用法治思维，着力构建突发疫情分析、上报、预警滞后的责任倒查机制。发生突发事件时第一时间组织防控救援，同步开启责任追究程序，追溯事故原因。优化制度体系，建立专家信息分析和风险预判机制，听取领域内有关专家分析，政府组织研判，必要时直接向社会公布分析结果，杜绝按部就班而导致的延误处置行动。不断优化方案，对契合部分进行汇总，细化环节，对危险源辨识、环境因素识别和风险评估进行预测，并根据结果对突发事件可能造成的危害大小、紧急程度和发展趋势等，进行充分论证，着力提高整体应急工作的衔接性。

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