简介：夏斯琼（2001年5月）女，籍贯：安徽合肥人，汉族，中国矿业大学（北京）文法学院法学（涉外）专业在读本科生。

摘要：农村社区是农村社会治理的基本对象，也是农村居民生活的关键区域。在疫情挥之不去，疫情防控需要农村社区发挥重要自治功能的社会背景下，公民参与农村社区治理的关键作用越来越凸显，也是当前研究的一个热点问题。本文以包括《中华人民共和国村民委员会组织法》在内的公民参与农村社区治理的相关法律为依据，分析当前我国农村居民参与社区治理的现存问题，例如相关法制建设落后、居民消极参与、居民参与能力有限、参与方式传统、参与内容单一等，进一步探究产生这些问题的原因并给出解决问题的对策，同时分析了公民参与农村社区治理的重要意义。

关键词：公民参与 农村社区治理 基层民主

引言

突如其来的疫情将社区治理推上了风口浪尖。长期持续且随时可能恶化的疫情要求社区必须发挥它的强大功能，以保障每一位社区居民在特殊时期的正常生活需求，尽可能的减小疫情对于社会经济发展的负面影响。现今，国家的整个疫情防控体系已然成熟，日常的疫情防控措施已经成为公民生活的一部分，此时正是公民积极参与到农村社区治理中的最佳时机，以此促进新时期中国农村社区转型和农村社区功能的现代化。党的十九届四中全会提出了要完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公共参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。因此鼓励公民积极主动地参与到农村社区治理当中来，尊重和保护公民的知情权和参与权，为农村社区治理注入新的活力，具有重要的现实意义。

一、公民参与农村社区治理中存在的问题及产生问题的原因

（一）农村社区法制建设欠缺

目前，我国现存有效的与农村社区治理相关的法律法规主要有《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》等。就现有的法律条文来说，在农村社区治理方面，我国尚未建立起完整的法律体系能够满足农村社区治理实践的需求。农村社区法制建设欠缺主要体现在以下三点：

一是维护农村社区居民权益的法律法规不完善。从治理理论视角来看，治理理论强调善治目标实现的前提是健全法制[1]。我国现存的法律法规有很多，但是这些法律法规中针对农村社区治理的却少之又少。

原因分析如下：一方面，从我国现有的相关政策和法律法规的时间和具体规定来看，现存的法律条文内容已经跟不上现代农村社区的发展脚步了;另一方面，农村社区治理的终极理想是引导和规范尽可能多的社区居民，但是因为每一位居民都是独立的个体，有自己的想法和诉求，有自行决定行使或不行使权利的自由，并且有法律规定做后盾和保障，此时如果想要制订出具有统一性、可执行性、完整性的社区行为准则所面临的困难可想而知。更进一步来说，相较于西方发达国家而言，农村社区治理的综合立法等方面都尚有很大进步空间，在农村社区治理的过程中，仍然存在诸多事项只能依靠政府制定政府政策或执法等行政措施来强制推进。

二是农村社区治理规章制度不健全。对于农村社区的治理不仅需要依靠我们党和国家颁布的相关法律条文来作为其治理过程中的指导思想和方向，还同样需要依靠村委会体系、社区整体治理机制等一系列的规章制度来加以制约[2]。农村社区治理相关规章制度包括社区管理协调制度、社区考核监督制度等[3]。运用科学、完备的规章制度来规范社区治理的相关行为是实现社区治理工作制度化、体系化的必要条件，但是在现实的农村社区治理实践中，由于规章制度不健全，引发了社区治理各项工作的治理主体不明确、不同主体的职责划分边界模糊等诸多问题。并且，尽管部分地区已经出台了一些规章制度，但是因为缺少一致的规范，各地规定不一、存在冲突的现象不可避免。

原因分析如下：农村社区从原始的散村社区、集村社区逐渐向现代化的集镇社区发展，在此过程中，传统的村落治理规章制度渐渐不能适应新情况新变化，急待建立健全与新型农村社区相匹配的治理规章。

三是农村社区的法制宣传力度小。法制宣传力度的不足导致了大多数农村社区居民对社区内的规章制度缺乏充分的认识和了解，也导致了农村社区建设规章制度的工作举步维艰，制度在社区内的实践效果不够明显。

原因分析如下：现代农村社区相比于传统的村落而言，聚居程度显著提高，每一个农村社区的人口显著增多，法制宣传的需求更加迫切，与此同时也需要更多的法制宣传人员和配套的法制宣传场所以及多样化的宣传手段，但是现实情况却远远没有做到。

（二）公民参与农村社区治理的积极性不高、能力有限

从全国范围内的不同地区、同一地区的不同农村社区来看，公民参与农村社区治理的积极性普遍不高，能力普遍有限。

参与积极性不高的原因分析如下：一是农村社区中居民的教育文化水平普遍有限，权利意识不强，参与社区治理的意识未被唤醒。即便参与了，也是抱着“不得不去”、“走形式”的想法，导致公民参与大量存在象征性的参与或虚假参与的现象;二是农村社区居民的工作大多都是通过消耗体力劳动或者较低水平的智力劳动获取报酬，工作时间长、力度大，导致鲜有社区居民有时间和精力主动参与到社区治理的工作中来;三是公民参与农村社区治理的权利受限、渠道不明以及社区工作人员对公民反映意见的消极应对，都使得公民参与的意愿大大降低。

参与能力有限的原因分析如下：农村社区三留守群体持续扩大，人口结构较为单一，参与社区治理的多为老人和中小学生，教育文化水平普遍有限，导致公民参与农村社区治理的人数少、效率低、能力欠缺、作用有限。

（三）公民参与农村社区治理内容单一

治理内容单一主要表现在以下两处：一方面，农村社区居民主要参与的是社区中的文化、娱乐、健身等社会性活动，对社区举办的居民会议、选举活动、投诉维权等政治性活动参与较少;另一方面，相比于政治诉求，农村社区居民更关注的是在经济方面的诉求，对社区的政治性活动关注度极低，例如：居民对于拆迁补偿、安置房质量反馈等社区活动积极参与，而对与自身经济利益无关的活动则少有关心。

原因分析如下：一是绝大多数农村社区居民深受传统行政文化思想的影响，依然持有“社区治理是政府的事情，是村委会的事情，和我没关系”的观点，主体意识尚未扎根。二是社区居民都过于注重个体利益，不把整个社区作为共同体来维护，漠视集体利益，导致参与意识淡薄。

（四）公民参与农村社区治理的渠道单一

农村社区居民参与社区治理的方式通常首先是受到村委会的通知。由于农村社区老年人居多、成年人的文化水平程度较低、家庭经济水平也较低，智能手机的灵活使用是一个显著的难题。这导致村委会通知的方式大多是线下登门通知或者一一电话通知，通知的方式单一、效率低下，容易引发通知不到位的问题，很不利于公民参与农村社区治理的效率。

原因分析如下：由于智能手机拥有量少、智能手机使用难度较大，公民参与农村社区治理的渠道通常不能采取灵活、便捷的线上方式，大大局限了公民参与的方式和效率。

（五）公民参与农村社区治理过程中难以达成一致意见

难以达成一致意见表现在两个方面：一方面，农村社区的设立通常是将原来有一定距离的几个村庄合并起来成为一个社区一并管理，并且在此过程中会撤销原来各村庄的村委会，再通过召开整个农村社区的居民大会，以民主选举的方式建立新的村委会。但实际上，被撤销的原各村村委会成员在新的村委会中仍然具有重要影响力，甚至在部分社区出现新的村委会要依靠原来各村的村委会班子才能对现存的农村社区进行有效的管理的现象。如此一来，代表不同利益群体的原各村的村委会之间就难以达成一致意见;另一方面，即使原来就在同一个村落，不同的家庭之间也会为了各自的利益各执己见，加之血缘亲属关系、人情关系的影响依然不可忽视，使得较多问题很难处理、在某些利益分配上容易出现矛盾，在治理过程中难以达成一致意见。

原因分析如下：随着经济社会的不断发展，即使是在距离城市价值观念、生活方式较远的农村社区，利己主义的影响也已经根深蒂固。如果不能建立起共同的价值观念、奋斗目标和统一的意见表决方式，持有不同利益诉求的个体之间的确很难达成一致。

（六）公民参与缺乏制度保障机制和资金来源

农村利益主体的多元化、农村居民服务需求的多样化对农村地区社会事业的发展、社会管理和公共服务能力提出了更高的要求，村民自治机制仍有很大进步空间。与此同时，农村社区治理的资金来源单一且不稳定，极大程度上依赖政府拨款。如果不能保证政府的财政支持充足有效，将对社区治理的及时性和稳定性都产生负面影响。

原因分析如下：农村社区治理的相关法律、法规、规章不够完善，农村社区治理体制机制尚未建立健全;政府有关部门对农村社区治理的重视程度有待提高，相关政府决策有待跟进。

二、公民参与农村社区治理中存在问题的对策

（一）建立健全相关法律法规

建立农村社区治理立法提议智囊团，为建立健全法律法规提供强有力的脑力支持，提供对症下药的立法建议，并及时公开征求公众意见;设立专门的执法机构，严格遵守法律规定的程序，对农村社区治理的过程进行监督和管理。在为公权力部门的行为提供规范的同时，保障社区居民的政治参与权利;建立农村社区治理效果巡查小组，通过对各地农村社区治理实践的亲自接触和了解，对治理中发现的重大问题纳入下一阶段立法提议清单，并给各地农村社区治理效果打分，对不及格的地区予以督促和惩戒。

（二）加大宣传力度，培养公民的参与意识

农村社区治理中建立宣传小组是必不可少的一步，宣传小组的首要任务就是通过宣传唤醒公民的参与意识，增强公民社区共同体的归属感和责任感，培养公民社区共同体意识。宣传内容主要包括社区管理模式、社区治理体制等有关问题、村委会的职责范围、公民有哪些自我权利、如何维权以及参与社区治理的渠道和方式等。

（三）组织开展相关培训，提高公民参与社区治理的能力

美国学者阿尔蒙德在研究公民文化理论时，较早地解释了公民能力这个概念。他们把公民能力划分为公民的主观能力和公民的客观能力[4]。公民的主观能力强调对自身参与社区治理能力的认知，涉及参与态度;公民的客观能力是公民对政府决策、行政的实际影响力。公民主观参与能力和客观参与能力相互作用、相互影响，共同塑造着公民的参与行为。我们需要针对公民的主观能力组织思想教育讲座活动，增强公民对自身参与能力的认知、对自身能够充分参与社区治理的信心;同时针对公民的客观能力，我们需要组织使用智能手机参与社区线上活动的教学课、分阶段开展公民充分参与农村社区治理的能力培训课等，不断扩大公民对社区治理决策的影响力。

（四）创新参与路径，拓宽公民参与渠道

在经济快速发展的当今时代，互联网的普及打破了地域、信息不对称等壁垒，为农村社区治理的网络化提供了基础的技术条件。我们要借助互联网的力量，拓宽信息传递交流渠道，创新公民参与农村社区治理的路径，为公民民主参与基层社区治理提供及时、有效的参与途径。居民之间的互动方式包括三类：社区社会组织成员之间的互动;非正式的邻里互动，例如闲聊;以及社区层面的集体行动[5]。通过发挥互联网的巨大作用，创新参与路径，不断促进农村社区居民之间的互动交流，例如：社区群众微博、微信等网络媒体的互动交流形式。

（五）强化基础设施建设，保障公民参与

基础设施建设是推动公民积极有效参与农村社区治理的基础性工程。通过加大政府和社会的资金投入，设置统一的公告栏，及时定点通知公民参与社区治理活动，加强社区信息公开;建设集体活动大厅、会议室或礼堂，为集体会议或表决提供场所支持;设置社区治理有关事项的公民询问窗口，保障公民的知情权与参与权。

（六）完善农村社区治理制度建设

建立并完善农村社区的信息公开制度、听证会制度、信息反馈制度等基础保障性制度，为公民及时、充分、有效参与社区治理提供强有力的制度保障;加快建立和完善协商制度，充分发挥协商民主的巨大作用，促进广泛的群众协商参与;注重发挥社区模范的带头作用，引领公民积极投身于社区治理中来。

（七）加强农村社区管理人员队伍建设

通过给予优惠待遇或政府补贴等方式吸引大学生返乡从事农村社区治理相关业务，或引进其他高质量人才，加强人才队伍建设，及时、主动了解本社区居民的共同诉求，做出科学、符合民意的决策，推动公民参与社区治理。

三、公民参与农村社区治理的意义

（一）法律意义

通过不断推进公民参与农村社区治理，为相关法律法规的建立健全提供实践的土壤，是立法的灵感来源，是执法的“实验室”，更是检验法律法规的制定是否符合现实发展的有力武器。同时，进一步完善了农村社区治理法律法规体系和中国特色社会主义法律体系，具有重大的法律意义。

（二）政治意义

鼓励公民参与农村社区治理有利于培养公民的主人翁意识，使其养成自觉的民主习惯，为整个国家政治生活的民主化奠定坚实的基础;有利于发展基层民主，在一定程度上保障了村民的自我管理、自我服务，提高了基层单位的工作效率，同时也大大减小了当地政府部门的工作压力;有利于增强农村社区的自治和服务功能，为农村地区的和谐稳定提供条件。

（三）经济意义

随着中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化进程加快，我国农村社会正在发生深刻变化。农村人口结构发生巨大变化，部分地区非户籍居民大幅增加，非户籍居民的社会融入问题凸显。鼓励公民参与农村社区治理，能够带动农村地区治理方式的重大转变，有利于促进户籍居民和非户籍居民和谐相处，为经济创收提供便利条件，同时能吸引人员返乡就业，带动当地经济发展与进步。

四、结论

随着疫情防控的渐趋日常化和经济社会的不断发展，农村社区居民对于农村社区的转型和社区治理的现代化的呼声越来越高。尽管目前农村社区的治理仍然存在法制建设落后、居民意见不一致、缺乏制度保障、治理效果不明显等诸多问题，但是笔者相信通过各类人士的努力，通过建立健全相关法律法规、加大宣传、组织培训、创新路径、强化基建、完善制度、引进人才等手段，不断加强公民参与农村社区治理广度和深度，发挥其主体作用指日可待。

参考文献

[1]俞可平.治理与善治[M].社会科学文献出版社，2000：10.

[2]俞可平.治理与善治[M].社会科学文献出版社，2000：12.

[3]吴开松，刘国旗，杨照东.城市社区管理[M].科学出版社，2006：42.

[4]孟凯，石路.公共行政决策中的公民参与能力[J].新疆师范大学学报，2014（5）：71-76.

[5]方亚琴，夏建中.社区治理中的社会资本培育[J].中国社会科学，2019（07）：64-68+205-206.