摘 要：基层治理乃大国治理之基石，公民参与的发展历程在一定程度上反映了我国基层治理的发展轨迹。基层协商民主现今面临的痛点主要集中在实现公民意见和公共赋权的有效衔接上。基层环境错综复杂，基层治理本质上就是做群众工作，如何在充分发扬民主的基础上作出决策，是基层治理的永恒课题。民生实事人大代表票决制构建了一个治理充分吸纳民主的理想协商体系，“公民反映——人大代表回应——政府落实——公民监督——人大评测反馈”的政策路径充分彰显了“民之所欲，天必从之”的内涵。政策的决策不再只是冰冷的排版和僵硬的制度执行，票决制充分发挥效能使基层有了系统化、多元化的参与协商系统。

关键词： 协商民主;公民参与;人大代表票决制;民主决策;民主治理

【作者简介】：蔡乐恬（1992.4——），女，广东省揭西县灰寨镇人民政府一级科员，湖北工业大学在读研究生，主要研究方向：公共管理、基层治理、基层民主协商、依法行政、民主建设管理、人民代表大会制度。

一、研究缘起

习总书记讲：“要以百姓心为心……通过各种途径了解群众的意见和要求、批评和建议，真抓实干解民忧、纾民怨、暖民心，让人民群众获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。”随着我国民主政治建设的推进和国民素质的提高，广东、浙江、湖南等地开始积极探索和尝试在乡镇推行政府民生实事项目人大代表票决制（以下简称“票决制”），并相继出台相关指导意见和民生实事筛选标准，使票决制工作能够充分体现民生价值与共享理念。本文试图从票决制的“力量”和“效能”两个抽象领域进行分析与思考，突破以往决策在人们心中“冰冷的”“等级性的”固有形象，以及普通群众在决策过程中不拥有“拍板定案”权的固有思维，为如何打好民生实事票决制这张基层民主政治建设“金牌”提供可行的探索路径。

二、票决制里的公民参与逻辑

1.公民参与概述

公民参与是指公民通过合法的途径和方式，以政策主体和客体的双重身份直接或间接参与和影响公共政策，表达自身利益要求和意愿的一般公民政治行为。从新中国成立到新时代的中国，公民参与政治生活的发展轨迹是螺旋式上升的，经历过激情燃烧的岁月，也经历过失范迷茫，最终回归理性。参与的方式也不尽相同，一是通过各类政治性选举和投票;二是通过团体或组织;三是通过媒体媒介;四是自发组成诉求群体。伴随着民主政治的发展，政府与社会公众之间一种寻求上下互动的“双向度”关系开始形成。特别是迈入21世纪，我国公民参与呈现出多元化、多方面、多维度的发展态势。寻找公民群体的最大公约数，找寻实现关键性群体沟通的有效方式，成为现代国家与公民之间能够形成有序对话机制的关键所在。

2.中国公民政策参与的“双引擎”

在回答了“什么是公民参与”这一问题后，让我们将焦点先转入中国公民政策参与的逻辑之中。中国作为举世瞩目的后发现代化国家，在其不断发展壮大的过程中，产生了两种不同而又密切相连的公民参与逻辑。其一，外力推动下自下而上的“冲击-回应”自主型模式;其二，国家通过对民主功能的开发推动自上而下的“改革-契合”动员型模式。两者相辅相成，共同确保我国公民政策参与获得了“双向”发展。

（1）“自下而上”的逻辑

改革开放后，国家将加快市场经济体制改革与发展作为实现政治经济发展的主要手段。公民的主体意识逐渐觉醒，参与主动性逐步提升，诸多在经济资本或社会资本方面有优势的私营企业家群体开始追求扩大政治影响力，或物色有威望的政界人物、社会知名人士作为企业代言人，或经由决策咨询机制进入精英阶层，从而代表、维护和发展自己的权益。公众的“自我共治意识”使他们成为现代化国家不可或缺的参与主体，有效承接我国治理体系和治理能力现代化的基本需求，赋予了社会参与新的活力。

（2）“自上而下”的逻辑

在公民自主型参与涌现的背后，存在一个显而易见的弊端——即为参与因“冲突”而生，以“维权”为目的。不过，如若换一视角来看，不难发现党和政府在公民政策参与过程中是极为重要的变量。

国家以“能够体现和保障绝大多数人意志和利益的法律”来保障公民参与的权力，是“自上而下”逻辑的起点和核心所在。为回应公民诉求、动员公众参与国家治理，部分地方政府开始尝试采用听证会（座谈会或民主恳谈会）等收集与回应民意;诸多城市也借助互联网和信息科技来创新服务。同时，党和政府不断对信访制度进行改革，对非法上访、过度维权等行为予以打击。在国家力量的驱动下，公民利益诉求从“难以表达”转变为“理性表达”，进而促进经济的可持续性发展、政治的稳定和社会的和谐。

综上可见，中国公民政策参与向纵深发展是一个双向的过程，公民和政府之间在利益博弈、交流合作中探索着良性互动的新型对话模式。

三、票决制：中国公民参与的系统化实践

如前所述，在我国民主建设发展到一定程度，公民综合素质逐步提升后，基层地方政府善用小规模的协商来实现公民意见转化。然而囿于基层复杂性，出现了协商变成“群众上访”，提议变成“抗议”，听证会变成“集会”的尴尬局面。而专业化较高的领域，不具备专业知识的基层民众反而降低决策质量与效率。票决制成为破局之匙。

“民生实事项目人大代表票决制”是一个民意吸纳的闭合系统，涉及基层政府、人大代表、公民三个主体。来自市井乡野的民众在这个涉及大规模协商的系统里各抒己见，起到产生民意、意见输入、监督提议的作用。具体流程共分为项目征集、项目初定、项目审议、项目票决、执行监督、项目评议六个环节。从票决制流程我们不难看出其公民参与的规模相较于传统小规模协商更具覆盖力、系统性和规范性。从意见传达到吸收意见作出决策再到转化为项目落实，最后实现意见的二次反馈，环环相扣，使决策既具有横向比对协商的“广泛参与性”，又具有纵向的理性选择和合法性权威的力量。

四、票决制里的“力”与“能”

“力量”，中文常有能力、作用的含义，英文应当翻译为power或force。这样的释义与“权力”的概念相同，但ability或effect与之在票决制中的蕴意却更为接近一些，表示是需要“实际存在”的，是需要“为之奋斗实现”的。因此，借助“力量”的概念，本文尝试分析票决制中涉及的三个主体的作用和影响力，并揭示票决制是如何在政府决策中发挥作用的。

1.票决制中的力量分析

阿尔蒙德在关于政治系统“输入-输出”模型的论述中，就政府决策如何与公民意见充分结合一题，提到“最为重要的功能范畴是政治功能，是输入功能”。同时他认为“政治体系中所行使的所有功能，均由沟通来完成”。按其表述，不妨将票决制的过程分为“意见表达与沟通”“综合意见与提议”“意志落实与反馈”三个阶段。

（1）意见表达与沟通

该过程主要涉及两个主体：社会公众和人大代表。在意见表达阶段，主要有以个体为代表的公民和以群体为代表的利益方，他们施加的“力量”是利益表达、向政府诉求、支持政府的决策等。人大代表则更多是政府“手足”的延伸，极大解决了政府单方面无法规模化的与公众开展协商却又需要民主治理的矛盾。能够即尽可能充分的听取民意和代表民意，对有疑问的民众进行说明和答疑。

（2）意见综合与提议

在“意见表达”的基础上，人大代表将收集到的意见进行集中讨论，明确每条建议的可执行性，形成方案确认为民生实事的候选项目。人大代表在初步收集建议后，需进行妥善筛选，在各方分歧充分表达与讨论后，产生预期的民主价值和治理价值，形成完整的民生实事候选项目。

（3）决策与落实

经由人大代表差额票决选举出实事当选项目后，公民意志上升为政府决策，并具备合法性。民生实事项目由政府向社会公众公示，并配套实施计划，这是该阶段人大代表和政府展示的强大“合力”——合法化能力。特别需要注意的是，按照票决制的规定，在民生实事项目实行和后续评估环节里，人大代表有权对项目的进度开展督查，并要求政府就特定项目进行汇报并接受满意度测评，助力项目落地见效。

综上所述，票决制过程中涉及的三个主体发挥的作用力可以总结为：公众的力量——公众诉求、支持与提议;人大代表的力量——监督、质询与决策;政府的力量——执行、调控与配置。

2.票决制的效能提升

票决制的实行，为公众意见表达、人大代表行使重大事项决定权、政府提高治理效能提供了全新而便捷的渠道。基于上文对公众、人大代表、政府三大主体的作用研究，发现了票决制的主要价值——民主价值和治理价值，二者共同形塑了票决制的“能”。

（1）民主价值

民主价值代表的是公众对政府某项民生项目决策的需求度、人大代表在其中所发挥的作用力以及政府对公民意志传达的回应度，以公式可表示为：

民主价值=民生项目需求度³+人大代表作用力²+政府回应度

民生实事的需求度对应的是信息的接收部分，群众的诉求得到充分的体现，政府能从中窥探群众真正所需所盼。人大代表的作用力和政府回应度则对应为回应部分，人大代表能否成为具有权威性的利益代表、具有关键性的意见表达者、具有理性基础的协商主体，这些均将影响到票决制的民主价值实现。而政府对于民声民意是否有妥善回应，处理其中的意见分歧、票决选出的民生需求项目又是否能最终实现与公民目标一致，这些均是组成民主价值的关键内容。

（2）治理价值

票决制的治理价值主要体现在决策成本与价值之间，二者的关系可表示为：

治理价值=决策者提前了解民意节省的成本+新增的价值-替代成本

决策者提前了解民意所节省的成本和新增的价值，是指人大代表多次走访群众收集民情民意，并通过一定方法进行关联分析，挖掘民情，解决公民信息与政务之间不合理不对称，以此降低传统政府决策过程里主动或被动了解民意所产生的行政成本，和公众为反映利益诉求、提供信息所产生的人力、物力成本。替代成本，则是政府在传统决策过程中动用的多元要素损耗和公众非正规反馈渠道（上访、抗议、反抗、示威等）所产生的决策成本。

人大代表在掌握群众信息的过程中，无需任何详细规划专业技术，了解的方式灵活且轻松，在决策前期就在减少基层政府行政成本的同时，已提高了效率。通过票决，以人大行使表决权的方式，使民意有权威性地凝聚在民生实事项目中，确保法定效力与公意并存。工程执行与评估环节人大代表依法监督、有效监督的权威性得到彰显与发挥，其法定的权利贯穿始终，使票决制具有传统基层协商所难具备的治理价值。

五、让决策更有温度：票决制力与能的综合发挥

民生实事项目的关键与核心，是把差异多样的民意凝聚起来，人大代表和政府共同甄别、整合、过滤，既能极大避免民众参与可能出现的“意气用事”局面，又能够使民众的呼声与政府的意见形成最大公约数。既强调了公民的主体性精神、参与性意识和社会的共同性价值，又通过人大代表这座桥梁使政府与社会、公众之间建立良好的情感交流和互动关系。而“能”的最大实现，则能够使政府减少行政成本，理清内部职能定位不清、职能关系不顺、职能运行不畅等问题。使政府的民生项目最终化为政府行政实效的体现。

参考文献：

[1] 习近平：决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[M]，人民出版社，2017，38.

[2] 魏志勋，李安国：当代中国的政府治理转型及其进路[J]，行政论坛，2015年 ，第七期.

[3] 张华民：现代法治视域下良法善治的基本要求及其在我国的实现[J]，南京社会科学，2018，第5期.

[4] 把“人民至上”落实到造福人民的行动中 [D]，党的生活，2020.7（18-19）.

[5]网络问政中公民参与的影响因素研究 [A] 罗英霞 2019-07-19.

[6] 加布里埃尔·A.阿尔蒙德，詹姆斯·S.科曼，等.发展中地区的政治[M].任晓晋，储建国，宋腊梅，译.上海：上海人民出版社，2017.15.