摘  要：应急预案确定了应急救援的范围和体系，使应急管理不在无据可依，无章可循，尤其是通过培训和演练，可以使应急人员熟悉自己的任务，有利于提高风险防范意识，应急预案的编制、评审、发布、宣传、演练、教育和培训，有利于各方了解面临的重大事故及其相应的应急措施，有利于促进各方提高风险防范意识和能力。本文从工程建设项目管理者的角度，对工程建设项目安全生产事故应急预案编制、修订和管理进行了详细的阐述和分析，供大家参考和借鉴。

关键词：工程建设项目;应急预案;编制;修订;管理

一、正确看待应急预案的作用

1.预案不是万能的

尽管应急预案是应急管理工作一项十分重要的内容，但是我们不能将其等同于应急管理的全部工作，“毕其功于一役”，不能过分夸大应急预案的作用。更为重要的是，突发事件千差万别、瞬息万变，有些突发事件的不确定性极强，预案设想很可能与实际情况相差甚远。从这个意义上说，应急预案不是万能的，并非“包治百病”。

2.没有预案是万万不能的

没有应急预案，可能引发突发事件的风险就不能有效识别出来，应急准备工作就可能不充分;一旦发生突发事件，各部门、各单位职责不明确，大家不知道干什么、怎么干，应急处置十分混乱，效率极低;等等。没有应急预案也是万万不能的。

二、当前企业应急预案体系建设的现状和存在的问题

1.应急预案体系建设总体情况

在2003年的全国抗击“非典”总结大会上，时任胡锦涛总书记指出：“不但要注重常态管理，也要注重非常态管理，建立应急机制。要大力增强应对风险和突发事件的能力，经常性地作好应对风险的思想准备、预案准备、机制准备和工作准备，坚持防患于未然”。

预案是应急管理体系建设的龙头，是“一案三制”的起点。制定预案，实质上是把非常态事件中的隐性的常态因素显性化，也就是对历史经验中带有规律性的做法进行总结、概括和提炼，形成有约束力的制度性条文。正如很多从事应急管理的领导人所说：应急预案就是将“无备”转变为“有备”，“有备未必无患，无备必定有患”。

2003年12月，国务院办公厅成立了应急预案工作小组，2004年国务院办公厅先后下发了《国务院有关部门和单位制定和修订突发事件应急预案框架指南》和《省（区、市）人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》，特别是2005年《国家突发公共事件总体应急预案》下发后，全国突发事件应急预案编制工作全面铺开。据不完全统计，截至目前，全国各级政府和企事业单位共编制各级各类应急预案约1000万件，浙江有近50万件。

2.应急预案体系建设的要求

所谓“纵向到底”，就是按垂直管理的要求，从国家到省到市、县、乡镇各级政府和基层单位都要制订应急预案，不可断层;所谓“横向到边”，就是所有种类的突发公共事件都要有部门管，都要制订专项预案和部门预案，不可或缺。

所谓“相互衔接”，就是纵向的预案要有呼应，横向的预案要有桥梁。

所谓“全面覆盖”，就是预案编制不留死角、不留空白。

3.应急预案体系建设中存在的问题

（1）预案未充分体现应急准备

把应急预案仅仅看作是应急救援方案，缺少风险管控的内容，导致在预案编制中，没有进行风险评价、脆弱性分析和应急能力评估等这些重要的基础性工作;对突发事件的极端情况考虑不足，没有考虑最坏、最困难的情况，也没有针对实际情况提出合理、适度的应急资源的需求，很难为有效的应急准备工作提供依据。

（2）预案体系的结构、分类还须完善

预案之间的关联、匹配和有机衔接不够，职责分工不明确;预案编制中，不能紧密结合本地实际，制订详细、明确、具体的应对环节，而是“照搬照抄”上级预案，出现“上下一般粗”的情况;部门预案与专项预案有些交叉混淆，在内容上存在彼此重叠和矛盾的情况。

（3）预案编制不规范，针对性、实用性、可操作性有待提高

预案编制缺乏对适用的对象或区域进行危险辨识与风险分析，没有在总结经验教训的基础上开展编制，导致针对性不强。

预案的套话、原则性的话多，内容空洞不具体，基本要素不全，导致实用性不强。

预案确定的职责不明确，应对流程不清晰，没有在事前、事发、事中、事后环节中很好明确“谁来做？做什么？怎么做？何时做？用什么资源做？”，导致操作性不强。

（4）预案公众参与度不高

现行的预案编制，不仅社会公众参与度不高，而且一些还对社会公众保密。社会公众面对突发事件，何事可为何事不可为、该做什么不该做什么。服从、支持政府的指挥和调度，从而提高应对的成效，政府也可以集中人力、物力、财力来处置重大险情。

（5）预案动态管理滞后，持续完善机制尚未形成

未认识到预案管理的重要性，把预案的发布当成终点，预案编制后束之高阁，导致预案成为“编而不用”的文本文件。预案修订的年限普遍过长。预案公开程度和宣传不够，影响应急工作的透明度和社会参与。预案缺乏演练，特别是实战演练，演练评估不够专业。

三、应急预案的分类

1.分类

生产经营单位应急预案分为综合应急预案、专项应急预案和现场处置方案。综合应急预案，是指生产经营单位为应对各种生产安全事故而制定的综合性工作方案，是本单位应对生产安全事故的总体工作程序、措施和应急预案体系的总纲。专项应急预案，是指生产经营单位为应对某一种或者多种类型生产安全事故，或者针对重要生产设施、重大危险源、重大活动防止生产安全事故而制定的专项性工作方案。现场处置方案，是指生产经营单位根据不同生产安全事故类型，针对具体场所、装置或者设施所制定的应急处置措施。

生产经营单位主要负责人负责组织编制和实施本单位的应急预案，并对应急预案的真实性和实用性负责;各分管负责人应当按照职责分工落实应急预案规定的职责。

2.应急预案操作手册

生产经营单位应急预案可结合本地区、上级部门和本单位具体情况，编制应急预案操作手册，内容一般包括风险隐患分析、处置工作程序、响应措施、应急队伍和装备物资情况，以及相关单位联络人员和电话等。

三、企业如何正确编制应急预案

1.应急预案的构成要素（七个方面）

（1）总则。包含：编制目的、工作原则、编制依据、适用范围。

（2）组织指挥体系及职责。包含：应急组织机构与职责、组织体系框架、应急联动机制等内容。

（3）预警和预防机制。包含：信息收集与报告、预警预防行动、预警支持系统、预警级别及发布。

（4）应急响应。包含：事件分级、分级响应程序、信息共享和处理、指挥协调、紧急处置（救援、抢险、救治等），以及应急人员的安全防护、群众的安全防护、社会力量动员和参与、新闻报道与舆论引导、响应结束等内容。

（5）后期处置。包含：善后处理、社会救助、保险理赔、事件调查与经验总结等内容。

（6）保障措施。包含：应急通信、物资装备、交通运输、财政资金等保障，以及宣传培训与演练、监督检查等内容。

（7）附则附录。包含：名词术语解释、预案管理与更新、奖惩与责任、制定与解释部门，实施或生效时间，以及各种规范化文本、相关机构和人员通讯录等。

2.应急预案的编制方法

（1）模板法

目前普遍采用的应急预案编制办法是模板法，是基于既定的模板，按照规定的结构和内容，制定应急预案。对于没有预案编制经验的单位和部门来说，此方法更是行之有效的，避免走弯路。

（2）比照法

比照法的具体做法是，拿一本同类的应急预案作参照，框架不变或作部分修改，内容可用的基本不变，不可用的自己重写，最后形成了与原预案面孔一致的预案。这种方法编制出来的预案在各地的比例比较大。

3.应急预案的编制过程

风险评估→确定职责→应急资源调查→确定相应程序和行动→完成文本

（1）风险分析

风险分析是识别并描述本地区内的风险及其对本地区的影响。目的是确定本地区存在哪些风险，这些风险影响的对象、范围和程度如何，哪些风险是必须优先面对的，从而确定哪些应急预案。

风险分析的任务：（1）识别可能存在的风险;（2）确定风险发生的频率;（3）面对风险本地区的脆弱性所在;（4）风险发生造成的危害;（5）确定需要制定的应急预案。

（2）确定职责

确定职责是指根据现行的应急管理体制和部门“三定”方案，确定应对该突发事件应急响应过程中的组织机构和部门，以及具体工作职责。

（3）资源分析

资源是突发事件应急处置的关键要素，包括人力资源、物资资源、装备设施资源、财政资源等。资源分析的目的：一是确定实施有效应急响应需要资源的种类、数量、规格。二是确定本地区有哪些应急资源。三是资源现状与应急处置需求的关系（短缺还是过剩）。四是确定短缺资源补充的途径和方法。

（4）确定响应程序和行动

这是应急预案最关键的环节，应急响应程序和行动的最终目的是最大程度地减少人员伤亡、财产损失和环境破坏。所以西方国家在设计应急响应程序和行动的优先权排序是：抢救生命、防止救援人员伤亡、保护财产和环境。

设计一个应急响应行动，使得行动取得成效，一个简便的方法是“七步提问法”。这是一个什么行动？由谁负责这个行动？什么时候实施行动？行动需要多长时间、实际可用的时间有多少？行动之前发生了什么？行动后会发生什么？实施行动需要什么资源？

（5）完成预案文本

完成文本的同时，还要注意以下技术性问题：内容合法化。预案编制的依据，是现行的法律法规规章和标准，必须严格遵守。同时，还要与上位预案、同级的相关预案做好衔接;形式规范化。一是预案的基本要素要完整，内容上不能缺失;二是每个章节及其组成部分要符合逻辑，次序不能颠倒、脱节和错位;三是所需要的附件不能缺少。同时，文字简单、精炼、明了，操作性的内容尽量用图表方式说明;使用方便化。预案文本尽量考虑使用的方便性，可以考虑使用简写本（操作手册）。

生产经营单位应急预案应当包括向上级应急管理机构报告的内容、应急组织机构和人员的联系方式、应急物资储备清单等附件信息。附件信息发生变化时，应当及时更新，确保准确有效。生产经营单位组织应急预案编制过程中，应当根据法律、法规、规章的规定或者实际需要，征求相关应急救援队伍、公民、法人或者其他组织的意见。生产经营单位编制的各类应急预案之间应当相互衔接，并与相关人民政府及其部门、应急救援队伍和涉及的其他单位的应急预案相衔接。生产经营单位应当在编制应急预案的基础上，针对工作场所、岗位的特点，编制简明、实用、有效的应急处置卡。应急处置卡应当规定重点岗位、人员的应急处置程序和措施，以及相关联络人员和联系方式，便于从业人员携带。

4.应急预案的审批、备案和公布

（1）评审

矿山、金属冶炼企业和易燃易爆物品、危险化学品的生产、经营（带储存设施的，下同）、储存、运输企业，以及使用危险化学品达到国家规定数量的化工企业、烟花爆竹生产、批发经营企业和中型规模以上的其他生产经营单位，应当对本单位编制的应急预案进行评审，并形成书面评审纪要。参加应急预案评审的人员应当包括有关安全生产及应急管理方面的专家。评审人员与所评审应急预案的生产经营单位有利害关系的，应当回避。应急预案的评审或者论证应当注重基本要素的完整性、组织体系的合理性、应急处置程序和措施的针对性、应急保障措施的可行性、应急预案的衔接性等内容。

（2）公布

生产经营单位的应急预案经评审或者论证后，由本单位主要负责人签署，向本单位从业人员公布，并及时发放到本单位有关部门、岗位和相关应急救援队伍。事故风险可能影响周边其他单位、人员的，生产经营单位应当将有关事故风险的性质、影响范围和应急防范措施告知周边的其他单位和人员。

（3）备案

建筑施工单位应当在应急预案公布之日起20个工作日内，按照分级属地原则，向县级以上人民政府应急管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门进行备案，并依法向社会公布。单位属于中央企业的，其总部（上市公司）的应急预案，报国务院主管的负有安全生产监督管理职责的部门备案，并抄送应急管理部;其所属单位的应急预案报所在地的省、自治区、直辖市或者设区的市级人民政府主管的负有安全生产监督管理职责的部门备案，并抄送同级人民政府应急管理部门。单位不属于中央企业的，其中非煤矿山、金属冶炼和危险化学品生产、经营、储存、运输企业，以及使用危险化学品达到国家规定数量的化工企业、烟花爆竹生产、批发经营企业的应急预案，按照隶属关系报所在地县级以上地方人民政府应急管理部门备案。

生产经营单位申报应急预案备案，应当提交下列材料：（1）应急预案备案申报表;（2）本办法第二十一条所列单位，应当提供应急预案评审意见;（3）应急预案电子文档;（4）风险评估结果和应急资源调查清单。

受理备案登记的负有安全生产监督管理职责的部门应当在5个工作日内对应急预案材料进行核对，材料齐全的，应当予以备案并出具应急预案备案登记表;材料不齐全的，不予备案并一次性告知需要补齐的材料。逾期不予备案又不说明理由的，视为已经备案。

五、企业应急预案的动态管理措施

1.应急预案管理的原则

（1）统一规划：明确本地区或本领域预案体系的构成，主要体现在预案分层和分类上。

（2）分类指导：按照不同突发事件的类别，政府有关部门要加强分类指导。

（3）分级负责：各级政府负责本级突发事件应急预案体系的建设。

（4）动态管理：加强应急预案的评估、修订和完善。

2.应急预案的动态管理

（1）实施

应急预案的实施包括：宣传、教育与培训，应急响应机制落实，应急资源落实，响应启动等内容;应急响应机制落实：就是要细化部门职责，具体体现在应急联动机制、信息报告和共享机制、预警机制、专家咨询和辅助决策机制、资源征用与补偿机制等机制上;应急资源落实：就是应急响应所需资源的所缺的人财物，要及时补上;响应启动：就是达到启动应急响应条件的情景，由预案的第一责任人启动应急响应。

（2）演练

生产经营单位应当制定本单位的应急预案演练计划，根据本单位的事故风险特点，每年至少组织一次综合应急预案演练或者专项应急预案演练，每半年至少组织一次现场处置方案演练。

演练的目的： ①检验预案。通过演练，查找预案中存在的问题，进而完善预案，提高预案的实用性和可操作性。②完善准备。通过演练，检查应急队伍、物资、装备、技术等方面的准备情况，发现不足并及时予以调整补充，做好应急准备工作。③锻炼队伍。通过演练，增强演练组织单位、参与单位和人员等对应急预案的熟悉程度，提高其应急处置能力。④磨合机制。通过演练，进一步明确相关单位和人员的职责任务，理顺工作关系，完善应急机制。⑤科普宣教。通过演练，普及应急知识，提高公众风险防范意识和自救互救等灾害应对能力。

演练的分类：

桌面演练：就是在桌面上进行推演，桌面演练通常在室内完成。其做法是：所有应急预案涉及的各方，都围坐在一个大桌子旁，依据预案的内容，利用地图、沙盘、流程图、计算机模拟、视频会议辅助手段，针对事先假定的演练情景，合练预案规定的应急响应步骤和过程。目的是使参演者熟悉预案，认识自己在其中起的作用和扮演的角色，掌握自己的工作程序，明确自己的责任

单项演练：单项演练也称功能演练，是指只涉及应急预案中特定应急响应功能或现场处置方案中一系列应急响应功能的演练活动。注重针对一个或少数几个参与单位（岗位）的特定环节和功能进行检验。

综合演练：综合演练是预案最高层次的演练，涉及预案中多项或全部应急响应功能的演练活动。注重对多个环节和功能进行检验，特别是对不同单位之间应急机制和联合应对能力的检验，并且要求尽可能模拟真实事件的全面性。

应急预案演练结束后，应急预案演练组织单位应当对应急预案演练效果进行评估，撰写应急预案演练评估报告，分析存在的问题，并对应急预案提出修订意见。

3.预案修订

（1）修订的条件（7种情况，需要对应急预案进行修订）

①有关法律、行政法规、规章、标准、上位预案中的有关规定发生变化的;②应急指挥机构及其职责发生重大调整的;③面临的风险发生重大变化的;④重要应急资源发生重大变化的;⑤预案中的其他重要信息发生变化的;⑥在突发事件实际应对和应急演练中发现问题需要作出重大调整的;⑦应急预案制定单位认为应当修订的其他情况。

（2）应急预案的评估（修订前的工作）

应急预案是事前根据突发事件一般特点和应对工作经验教训而编制的，带有一定的主观性和不全面性，与事实存在一定的差距。因此需要定期对预案进行评估，适时修订，使之更加完善，更加符合实际工作。预案评估是建立在预案演练和实际应对基础上的。

（3）预案的实施

预案经批准后实施生教。但预案实施不仅指在紧急情况时的执行，应将预案融人单位的整体活动、包括预案的培训和演练等。

4.预案数字化

预案不能仅仅停留在文本上，要运用信息化手段，在预案数字化、智能化管理上进行积极探索，不断提高预案的有效性和实用性，也是预案动态管理的有效手段。数字化应急预案的优点：一是建立与预案相关的基础数据库，实现基础信息数据化。基础数据包括：危险源，应急人员、物资、装备设备，案例等，不断更新。二是可与地理信息系统相衔接，可以实现预案实施的可视化。三是可与应急指挥系统相衔接，可以实现应急指挥智能化。同时，再辅以手机APP，实现扁平化指挥。

六、结语

应急预案的编制不仅是企业安全管理的需要，更是国家法律法规的要求;综合预案、专项应急预案、现场处置方案等应急预案体系构成是一个整体，各有侧重，缺一不可。因此，工程建设项目应急预案的编制、修订与管理就显得尤为重要。

参考文献：

[1]浅析水运工程项目应急预案的编制与实施[J].马杰.中国设备工程.2022（03）.

[2]浅谈应急预案的编制[J].林辉.企业改革与管理.2016（01）.