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摘  要：近些年发生的一些重特大事故表明，传统的隐患排查治理不能有效遏制重特大事故发生，亟需通过构建以风险管控为核心、安全风险分级管控与隐患排查治理互联的双重预防机制，将事故控制在萌芽阶段。本文基于深圳市规划和自然资源行业各类风险特征分析，探索采用极端和现实风险分析方法构建双重预防机制创建模型，以X景区为例，开展双重预防机制创建实际运行研究，最终为推动深圳市规划和自然资源行业双重预防机制构建提供指导。

关键词：安全风险分级管控；隐患排查治理；双重预防机制

引言

近些年发生的一些重特大事故表明，传统的隐患排查治理不能有效遏制重特大事故发生。为此，国家、省、市发布了一系列关于推动构建安全风险分级管控和隐患排查治理预防工作机制的法律法规和政策文件，旨在通过安全风险分级管控与隐患排查治理的互联，将事故控制在萌芽阶段。2016年国务院安委办提出构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，明确坚持风险预控、关口前移[1]。2018年中共中央办公厅、国务院办公厅提出加快推进安全风险管控、隐患排查治理体系和机制建设[2]。2018年以来，安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作机制更是作为地方党政领导干部安全生产主要职责[3]。2021年新修订的《中华人民共和国安全生产法》第八条明确规定县级以上地方各级人民政府应当组织有关部门建立完善安全风险评估与论证机制[4]。2023年新修订的《广东省安全生产条例》第四十一条明确规定负有安全生产监督管理职责的部门实施本行业、领域安全风险管控工作[5]。2022年发布的《深圳经济特区安全生产监督管理条例》明确规定负有安全生产监督管理职责的部门应当建立安全生产风险评估和分类分级管理机制[6]。

本文基于深圳市规划和自然资源行业各类风险特征分析，通过构建深圳市规划和自然资源行业双重预防机制创建模型，探讨安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制在深圳市规划和自然资源行业安全管理实践中的应用，以X景区为例，开展双重预防机制创建实际运行研究，最终为推动深圳市规划和自然资源行业双重预防机制构建提供指导。

一、深圳市规划和自然资源行业风险特征分析

深圳市规划和自然资源行业范围涉及地质灾害、渔业安全、森林安全、储备用地、测绘安全、物业安全等领域[7]。主要风险特征如下：

1.地质灾害。从地质灾害类型来看，深圳市主要地质灾害类型为突发性的崩塌和滑坡地质灾害（山边地带），泥石流地质灾害在山区沟谷处较少发生。从地质灾害发生特点来看，规模以微、小型为主，突发性强，难以提前发现，大多数灾险情发生在人工开挖形成的无护坡措施的建筑边坡地段，自然因素引发的较少[8]。

2.渔业安全。深圳市渔业安全主要涉及渔港、渔排、渔船、休闲渔船、渔港海域等领域。从渔业安全事故类型来看，多为碰撞事故、自然灾害事故和生产安全责任事故。从渔业安全事故风险影响因素来看，主要包括极端天气、违规操作或操作失误、非法载客或超载、船载危险物品（易燃易爆物品、危化品等）、私拉电线、违规用电用气等[9]。

3.森林安全。从事故发生类型来看，主要为森林火灾。从事故发生位置来看，深圳市森林火灾易发生区域包括自然保护区、风景名胜区及公园等。从事故风险影响因素来看，主要包括林区内枯枝落叶等可燃物较多；秋冬季和早春雨水较少、风干物燥;游客野外用火等[10]。

4.储备用地。从事故发生类型来看，主要可能为危险建构筑物坍塌、森林或其他火灾、滑坡或崩塌、淹溺、施工安全事故等。

5.测绘安全。深圳市测绘作业主要为市内作业，从事故发生类型来看，主要可能为车辆伤害、触电、淹溺等，同时，作业人员易受次生衍生灾害影响而导致伤亡。

6.物业安全。物业安全主要涉及消防、电气、电梯、建筑物本体及附属设施、常规和非常规作业等。从事故发生类型来看，主要为火灾、触电、高处坠落、物体打击、中毒窒息等。

二、深圳市规划和自然资源行业双重预防机制构建模型

1.双重预防机制构建基本要求

双重预防机制构建的主要原则为通过风险评估，明确隐患排查的重点；通过隐患排查治理，降低现有风险，发现新的风险，实现风险分级管控与隐患排查治理的有机融合，坚决遏制较大及以上事故，有效防范一般事故。

为更好地推动建立双重预防机制长效工作机制，需成立以主要领导为组长、其他领导或人员参与的工作机构，具体指导开展相关工作。为明确职责，需制定工作方案，明确工作目标、实施内容、责任部门、工作进度、工作要求和保障措施等。为提高工作机构人员、相关管理或技术人员、基层作业人员的风险评估和管控能力，需逐级开展教育培训。通过开展双重预防机制，最终形成一个清单（安全风险管控清单）、两个制度（安全风险评估管控制度、隐患排查治理制度）、四个可视化成果（安全风险四色分布图、作业安全风险比较图、重大（较大）安全风险公告栏、岗位安全风险告知卡）及相关文件等[11]。双重预防机制构建工作程序如图1所示。

2.风险评估管控流程

风险评估管控流程包括风险辨识、分析、评价及管控等。

（1）风险辨识逻辑

风险辨识按照“单位-评估单元-风险点-危险源”的逻辑逐步展开。评估单元划分遵循范围清晰、大小适中、功能独立、便于分类、易于管理的原则，具有明显的界限特征。根据评估单元的划分及作业场所、设施、流程的不同，按照场所、设施、流程风险及其伴随风险的作业过程，确定风险点。在确认风险点的基础上，进一步辨识危险源。参照GB/T 13861《生产过程危险和有害因素分类与代码》进行风险影响因素分析。

如对X景区（单位）进行风险辨识，可划分为景区、办公区、生活区等评估单元。其中，景区（评估单位）可结合实际进一步划分为管理站、登山道、森林区、边坡区、水域、悬崖区、停车场等风险点；对边坡区（风险点）的岩体和土体（危险源）进行风险影响分析，包括但不限于：强降雨、台风、地震等极端条件，房屋建筑、交通、水利等各类建设活动不合理开挖等。

（2）风险分析方法

其中，风险分析可以采用定性、定量或定性定量相结合等方法，对事故发生的类型、可能性和后果严重性进行估计和预测，例如风险矩阵分析法（LS）、作业条件危险性分析法（LEC）等。本文在上述风险分析方法基础上，探索采用极端风险分析方法，考虑危险源未经风险控制处于最不利状态下的风险，即考虑事故一定发生，根据极端后果等级判定情况，进行风险等级确认。其中，不同行业领域的极端后果等级包括特别重大事故、重大事故、较大事故、一般事故、轻微事故等，可分别参照相应行业领域事故或灾害等级标准进行判定。如，地质灾害领域极端后果等级可参照T/CAGHP 001《地质灾害分类分级标准》（试行）涉及的死亡人数、需搬迁人数等指标情况进行判定；森林安全领域极端后果等级可参照LY/T 1063《全国森林火险区划等级》涉及的死亡人数、重伤人数、受灾森林面积等指标情况进行划分。对于没有事故分级标准的领域，可参照《生产安全事故报告和调查处理条例》涉及的死亡人数、重伤人数等指标情况进行极端后果等级划分。

如以X景区（单位）边坡区（风险点）的岩体和土体（危险源）发生滑坡、崩塌（事故类型）为例，考虑最严重的后果，按照表1地质灾害极端后果严重性等级标准[12]，风险等级可能为3，造成较大事故。

（3）风险等级判定

①极端风险等级判定

风险等级从高到低划分为重大风险、较大风险、一般风险和低风险四个级别，分别用红、橙、黄、蓝四种颜色标示。在危险源风险分析基础上，进行极端风险等级判定，如表2所示。

如以X景区（单位）边坡区（风险点）的岩体和土体（危险源）发生滑坡、崩塌（事故类型）为例，考虑最严重情况下可能发生较大事故（后果等级为3），对应表2极端风险判定准则可知，风险等级为较大风险。

②现实风险等级判定

根据技术与工程措施、人员素养与系统管理措施、个人防护与应急管理措施等三个层级关键管控措施落实情况，进行现实风险等级判定，如图2所示。

如以X景区（单位）边坡区（风险点）的岩体和土体（危险源）发生滑坡、崩塌（事故类型）为例，依次考虑关键技术与工程措施、关键人员素养与系统管理措施、关键个人防护与应急管理措施等是否落实到位，来进行现实风险等级判定，若上述三层次关键管控措施均落实到位，则现实风险等级可降为低（蓝色）风险。

（4）风险分级管控

根据危险源极端风险等级，遵循风险等级越高管控层级越高的原则，明确相应管控层级，形成不同管控层级的管控清单。行业主管部门可根据极端风险等级，分别明确部门领导班子、处室的监督管理职责。有关生产经营单位可结合机构设置和管理层级情况，确定不同等级风险的管控层级，如表3所示。

如以X景区（单位）边坡区（风险点）的岩体和土体（危险源）发生滑坡、崩塌（事故类型）为例，可由X景区主要领导进行重点监督管理，责任岗位负责具体管控。

3.隐患排查治理流程

由于风险分级管控与隐患排查治理是不可分割的有机整体，因此，隐患排查治理应以各类风险点为基本单元，针对确定的危险源的风险管控措施，结合不同的管控层级，开展相应责任主体的隐患排查及闭环管理。

如以X景区（单位）边坡区（风险点）的岩体和土体（危险源）发生滑坡、崩塌（事故类型）为例，可形成表4隐患排查表。

三、结论与展望

深圳市规划和自然资源行业领域涉及范围较广，亟需建立行业统一的双重预防机制创建模型，本文基于深圳市规划和自然资源行业各类风险特征分析，探索采用极端和现实风险分析方法构建双重预防机制创建模型，以X景区为例，开展双重预防机制创建实际运行研究，旨在为推动深圳市规划和自然资源行业双重预防机制构建提供指导。

在推动深圳市规划和自然资源行业双重预防机制构建方面，建议按照行业领域，分类开展风险评估；按照风险点危险源极端风险等级，开展分级管控；按照职责划分，以风险点为基础，分级开展管控措施核查。具体包括：

一是基于各行业领域风险特征，结合相应行业领域事故或灾害等级判定标准，在极端和现实风险分析方法统一框架下，分类开展风险辨识、分析及评价。

二是基于风险点危险源极端风险等级，行业主管部门按照领导班子、处室等分别明确相应监督管理职责。生产经营单位可结合机构设置和管理层级情况，围绕单位级、部门级、岗位级等开展风险分级管控。

三是以风险点为基本单元，基于风险点危险源极端风险等级，按照风险管控层级，开展风险管控措施核查。

最终形成安全风险分级管控与隐患排查治理互联互通的双重预防机制，管控措施落实不到位的问题可作为隐患实现闭环管理，通过隐患排查核查存量风险、发现新增风险、判定管控措施落实情况，实现风险动态管控。

参考文献：

[1].国务院安委会办公室印发《标本兼治遏制重特大事故工作指南》[J].中国应急管理，2016（04）：50-51.

[2].中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于推进城市安全发展的意见》[J].中国应急管理，2018（01）：15-17.

[3].中共中央办公厅国务院办公厅印发《地方党政领导干部安全生产责任制规定》[J].中国应急管理，2018（04）：26-27.

[4] 《中华人民共和国安全生产法》[Z]， 2019.

[5] 《广东省安全生产条例》[Z]， 2023.

[6] 《深圳经济特区安全生产监督管理条例》[Z]， 2023.

[7] 深圳市规划和自然资源局. 机构职能［Z/OL］. （ 2023-10-10 ）[ 2023-10-29 ] . http：//pnr.sz.gov.cn/xxgk/jgzn/jggk/.

[8] 深圳政府在线.深圳市地质灾害防治规划（2016-2025年）[Z/OL］.（ 2018-07-13 ） . http：//www.sz.gov.cn/attachment/0/971/971800/1317024.pdf.

[9].深圳市海洋渔业局关于印发《深圳市渔业安全生产工作方案》的通知[J].深圳市人民政府公报，2021（18）：11-33.

[10] 深圳政府在线. 市森林防灭火指挥部关于印发深圳市森林火灾应急预案（2022年修订版）的通知[A/OL］. （ 2022-01-30 ）  . http：//www.sz.gov.cn/cn/xxgk/zfxxgj/yjgl/yjya_81608/sjyj/content/post_9559877.html.

[11].深圳市应急管理局关于印发《深圳市安全风险管控暂行办法》的通知[J].深圳市人民政府公报，2020（06）：25-31.

[12] 中国国土资源经济研究院，成都理工大学，山东大学. 《地质灾害分类分级标准》（试行）：T/CAGHP 001[S]. 北京：中国地质灾害防治工程行业协会， 2018.