摘  要：随着城市群的发展、经济圈的建设，各经济区、试验区的“抱团取暖”模式，成为省际边缘地区、行政交界带谋求发展的重要参考路径。鲜少有研究基于成渝双城经济圈背景，对具体毗邻区府际协作治理进行案例研究。本文立足于毗邻区府际协作既有改革案例，从线性联动、组团发展、嵌入共享三个阶段讨论毗邻府际关系的动态演化过程。基于案例经验，从资源互补、高位推动、行动激励、“飞地经济”中总结其协作路径，总结毗邻府际如何突破行政壁垒，构建多元主体集体协作机制与逻辑。

关键词：毗邻区府际；协作治理；资源互赖；合法性；效率性

一、研究背景及意义

2011年，《成渝经济区区域规划》首次将川渝毗邻地区写进国家规划，提出“推动毗邻地区加快发展”等内容。2020年，重庆市和四川省联合出台《川渝毗邻地区合作共建区域发展功能平台推进方案》，提出规划建设9个区域发展功能平台，川渝毗邻区发展开始进入到国家战略视野。2021年10月，中共中央、国务院印发《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》，提出规划建设川南渝西融合发展试验区，合作共建“9+1”个毗邻地区域发展功能平台，川渝毗邻区间的协作发展被纳入国家顶层设计的视野之中。2022年9月，川渝两地毗邻的31个区市县政府签署《川渝毗邻地区合作互动框架协议》，旨在加快推进川渝毗邻地区合作互动。

省级行政区的交界处，不仅是在地缘上偏离经济中心，硬性环境差，且受行政界限分割影响，难以被高层划入整体的区域规划战略中。随着城市群的发展、经济圈的建设，各经济区、试验区的“抱团取暖”模式，成为省际边缘地区、行政交界带谋求发展的重要参考路径。鲜少有研究基于成渝双城经济圈背景，对具体毗邻区府际协作治理进行案例研究。本文立足于毗邻区府际协作既有改革案例，构建多元主体集体协作机制，给出应用和推广到全国毗邻区间打破行政壁垒，实现跨区协作治理的政策建议。

二、理论基础

1988年迈耶和罗恩于在《美国社会学杂志》中发表的一篇文章，开创了组织制度主义学派。迈耶推动了环境和组织的认识，认为“制度环境”与“技术环境”对组织提出了不同要求。制度主义强调合法性，即文化制度、观念制度、社会期待等制度环境对组织行为的影响，迫使组织采纳具备合法性的制度结构和文化观念[1]。合法性的驱使下，组织开始走向规范化的认同，帮助组织提高社会地位，获得社会认同，促进资源交换。相同类型的组织在面临类似的制度环境中，为获取社会认同也会跟随大众趋势，最终导致组织的趋同性，即组织在行为和形式上愈发相似[2]。合法性对组织行为的影响，被分为两个层次讨论：强意义和弱意义[3]。

效率机制是指在资源分配中，所有人都愿意接受该分配方案且没有人愿意做出改变的话，这种方案就是最有效率的，也被称作帕累托最优[4]。新古典经济学认为，效率是企业在追求利润动机中，实现收益最大化[5]。理性人在市场行为的目的是追求利润的最大化，同时，市场可以实现资源的调节，以达到资源的优化配置。

三、毗邻区协作治理行动主体

管委会：作为是“派出机构”，需要承接渝广两边上级部门的指导和帮扶，例如资金渠道、建设项目等，以及接受两边政府的监督。新区管委会的建设按照“两边共建”的原则。在管委会内设八个部门与两个中心的职能机构布局中，要求Y区政府、G市政府两边共同派遣人力至新区，分别对接G市、Y区的相关部门人员，共同推进两边行政权限的下放。

新区毗邻政府：从新区成立的结构框架来看，GZ新区由重庆市、四川省共同批准设立，新区接受G市政府、重庆Y区政府的同时管辖。GZ新区属地为G市L县T镇、和Y区C镇部分行政区域所共同组成，即以上政府对新区均存在属地管辖权。目前新区主要以工业产业开发为主，工业产业开发区集中在T镇，文旅产业开发区域集中在C镇。

开发公司：新区内部采用三级管理模式，即“管委会-开发公司-企业”。第一层关系中，管委会与开发公司采取PPP的协作方式，两者对新区资源的共享，风险共担，收益与项目运作挂钩。第二层关系中，开发公司为企业提供“平台化”的服务模式。第三层关系是管委会对企业的支持，例如补给疫情物资，多地开展人才招聘会等。

四、毗邻区府际协作治理结构

新区的协作治理不仅包含垂直方向上不同层级政府及部门之间的协作，也有水平方向上，同层级府际间的协作。新区的基本协作结构分为三级，即省际间跨界协作-重庆市政务常委会与四川省政务常委会，常通过川渝党政联席会进行协调统筹；市区级跨界协作-Y区政府与G市政府、L县政府等；最后则为新区内部“管委会-公司”的协作，秉持“小管委会-大公司”的原则，扁平化推进各项重点工作，确保新区市场化运作。新区治理结构中，毗邻区的协作并不仅是同层级间的沟通交流，毗邻区府际的力量协同更是扮演着“承上启下”的作用，合资组建川渝GZ新区开发建设集团公司负责开发建设，搭建起跨省域合作开发建设运行管理机制。管委会作为毗邻府际合作产物，向上接受渝广两地的领导，向下搭建“国企主导”的市场开发，同时纳入T镇、C镇等府际的协同。

五、毗邻区府际协作治理动态过程

自2013年以来，新区总共经历了3次战略调整规划，3次调整规划呈现出阶段性的显著特征。在2015年-2017年实现“两年三级跳”，从“县级工业园区”到“省级开发区”的跨越。

1.线性联动下的资源互补

2013-2015年，新区还只是“川渝合作示范园”，T镇依托于背靠Y区的地理优势，承接重庆市产业转移，发展配套。园区产业承接与融合，实则是Y区生产要素的单向流动。G园区先依靠“园中园”模式，为重庆部分中小企业提供工业用地，开始有了第一批进入G园区的小微工业企业。对于Y区产业来说，园区相比于Y区其他毗邻地区，能够吸引其入驻的最大优势，莫过于拥有更低廉的地价优势、更广的土地。T镇凭借大量土地要素，吸引Y区企业资本入驻，获资本要素后再投入生产，建设园区基础设施，再循环、投入。G市与Y区的经济关系，正是在这一互动中，开始紧密起来。

2016年，成渝城市群发展规划获批；同年11月，重庆市Y区、和四川省L县的签订“两地四方”签略合作相关协议。成渝经济区和成渝城市群等国家战略机遇，将“川渝合作示范区”推向政治舞台。同时，重庆市“退二进三”的产业转移政策，Y区面临拆迁困难、用地紧张、地价昂贵等问题，区政府不得不将视野放在了Y区更北的市地界——T镇。“合作示范区”凭借既有的工业产业基础，从产业上加深了对Y区经济的依赖，重庆和在规划、交通、产业、生态、公共服务等方面联系更加紧密。这一年，市引进重庆区域项目671个，协议资金1486.36亿元，到位资金788.38亿元。“两地四方”合作机制的建立，T镇合作示范区在政治层获得合法性认同，对园区重新定位“1+2”（工业、农业、文旅）的产业体系，要求主动融入重庆，做好承接角色。

2.组团发展中的协作困境

在新区经济建设与开发的过程中，G市对新区的认识，似乎并为与Y区对“新区”的定位达成一致。例如，G市大多数部门，将新区作为一个独立的行政区来对待，大量社会性事务卷入管委会的工作范畴。而新区本身的定位在于“经济权”与“行政权”的适度分离，非必要的“社会性事务”加剧管委会的工作压力，无形中束缚新区“经济权”改革步伐。新区管委会作为基层政府，其诉求或利益只能服从上级部门或整体，基层的权益并未得到充分表达。“经济权”与“行政权”适度分离的践行，在向下传递中发生分歧与扭曲，新区一些细碎的问题长期得到不解决，滋生出省际毗邻地府际政策统筹困难，建设标准不统一等。管委会作为一个协同平台，需要回应渝广两边政府的差异化诉求，仅有限的资源被“社会性事务”所占用，新区经济建设过程执行缓慢。

基层政府在毗邻区多层府际合作中的话语微弱，而在新区既有改革实践中，较有效、直接的行动方式是借助具备强话语权的组织或平台，代表新区“上台”发言，为基层发声。例如，在T镇吃水用水难的问题中，G市人大代表在“两会”上提出“跨区调水”建议。该提案立刻引起上级关注，重庆市Y区政府对该提案作出正式答复，表示将加强水电气要素保障。如此一来，跨省域供水工程正式提上日程。此后，Y区人大、G市人大先后两次组织两地全国人大代表和省（市）级人大代表50余人次，赴新区开展联合视察，提出意见建40余条。两地人大的干预与监督，一体化地区的博弈、争权夺利过程转变为各级共同参与协商过程，为破除新区制度壁垒的难题，搭建起了一个更为包容开放的框架。

3.组织嵌入实现利益共享

组织上，两边通过各自派遣干部入驻新区，利用干部各自属地政府人脉资源，牵头引导各项事务改革、工作推进，保障两地对新区统一化的指标体系。例如，在新区成立以前，Y区税收返点只有百分之一十几，而L县税收返点高达百分之三十几，双边政策的不统一。纳税问题的结构性差异出发，两边府际开始第一次调适，为确保新区内的共建共享，G市作为主动方，由领导人出面，牵头被动方政府进入政策协同议程，即把各自两边的税务部门协同在一起，成立协调、拉通税务改革的专项小组，从横向上、小切口上形成跨域协作治理方案。除上缴给国家百分之五十的税收，其余的全部返给新区政府。两边属地政府干部挂职锻炼派遣，赋予了管委会的毗邻府际的人脉资源，减少了管委会工作人员协同两地政策的压力。

G市与Y区双方在经济体量差异大的前提下合作，在决策中难免存在博弈的情况。在此情况下，两地基于基础条件对新区不同地块进行分工。新区中T镇的属地地势平坦，且本身有大量工业企业存量，作为新区的工业发展用地。处于Y区的C镇的地势较为陡峭，但C镇的产业基础为农业文旅，则作为新区的文旅开发用地。

同时，L县虽然职级低于渝广两地，但其作为新区属地政府，同样需要对新区授权。2021年，G市首批授予川渝GZ新区事权共123项。L县参照G市权力清单，对于新区涉L县级经济管理事权的授权、委托、代管情况，下放事权共159项。L县在G市与新区之间，扮演着承上启下的作用，目的在于充分发挥属地政府直接管辖的优势，助推上级政策在新区落地。此外， T镇对新区具备部分属地管辖权，部分经济事务与社会事务需要T镇政府的协助。在新区建设初期，T镇等毗邻区府际的协同无法与新区管委会割裂。

最后，管委会协同开发公司，增强集体治理后劲。新区的全部资源、全域开发、全部收益归GZ开发集团公司，作为新区全域开发建设的城市综合运营商，通过市场化运营减少行政壁垒。按照“存量收益各自分享，增量收益五五分成”原则，制定新区存量锁定及过渡期运行管理方案，建立起共投共建共享利益分配机制。新区成立了“科技创新基地产业孵化区”，基地由三方府际与国企共同出资建设投入。科创基地中的研发、孵化、产业化落地，推动科技创新成果在新区快速传导，利于推动产业化的链式创新机制，增强区域协同创新传导效应，对新区产业转型与发展提供有利导向。

六、毗邻区府际协作治理路径分析

1．差序格局下的资源互补

川渝G园区的雏形中，正是资源的互惠互补，奠定新区形成的基础。G市与Y区的经济体量差距大，G市的合作示范区，其产业基础属于Y区的汽车产业的上游供应商。同时，Y区“退二进三”的产业布局与G市追求工业产业发展的意愿达成“耦合”。在成渝双城经济圈的战略的东风下，双边形成一致的政策偏好：建设“GZ新区”作为跨省域“行政权”与“经济权”适当分离的试点，从经济上、政治上实现深入互动与互赖。T镇正是凭借其产业基础、工业用地条件、地价优惠和低廉的人力成本，背靠Y区落后产能，吸纳Y区汽车配套产业入驻。

2．高位推动构建合作格局

突破行政壁垒的一体化治理，仅靠多边互动的力量略显单薄，仍然需要从借助结构上高层党委政府的统筹来淡化行政边界壁垒，为“制度烙印”松绑。2013年，T镇凭借毗邻重庆Y区的地理优势，谋划建设了了“合作示范园”，主动承接重庆产业转移。2016年，川渝两地搭建起“两地四方”的合作机制，L县主动承接并落实重庆工业配套的角色，确立G园区。2020年，党中央、国务院印发的《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》提出，标志着川渝GZ新区纳入了国家战略。

为积极响应国家号召，G市委市政府联动Y区，以G园区为基础，合作共建川渝GZ新区。合作示范区的“两年三级跳”，离不开国家政策的战略导向。新区获批后，两地党委政府积以区域合作协议形式敲定为新区治理的政策、资金支持，通过条块对接为新区管委会的建设提供必要的制度规范。政府牵头，引进开发公司、川发展、渝富集团等国企资源，强化双方的专业合作。总的来看，两地在“政策东风”的引导下，初步构建起覆盖政策、资金、制度、技术等稳定发展环境。

3. 行动激励下的话语共识

两边政府处于不同的科层等级、经济环境，为了达成共识目标也存在着府际结构性差异，因此双方对于协作治理中的“成本-收益”也存在认知偏差。G市与Y区的联动，从经济梯度差异看属于典型的“强-弱”府际结构，地方政府间易形成“以强带弱”的良性合作格局。值得一提的是，新区的基本建设上并未完全遵循“以强带弱”的方式，严格遵循“各出一半”的建设原则，双边政府对新区在财力资源、政策能力上的赋能几乎一致。G市相对薄弱的经济条件及更强烈的一体化发展需求因素，决定了其在一些协作治理中处于主动方。例如基础设施的建设进度、上级赋能赋权、管委会人员配备等…按照“能放则放、应放尽放”原则，G首批授权地市级经济管理事权134项、L县下放事权159项。 “强-弱”府际合作结构在协作行动中并非达成稳定，G市持续性的积极行动更像是在争取足够的话语，突显合作意愿，在行动中构建良性话语共识，强化联结关系。

4. 飞地经济”的跨界互动

“飞地经济”是指在同一发展背景下，打破相互独立、非均衡发展地域界限，通过跨区经济合作利用各地资源，打通区域间资源流动，实现优势互补、统筹协调[6]。 GZ新区在推动科技创新方面，存在以下不足：一是交通区位不便，连通渝广两地的南北大道尚未打通；二是对科技创新要素吸引力不强，新区产业以汽车零部件配套为主，招商引资难度大；三是虹吸效应突出，成渝经济圈下人才流失严重，边缘县域地区难以留住高端科技人才。基于此，新区借力“飞地经济”的发展模式，利用Y区的劳动力、产业资源等优势，打开园区“走出去”的大门。“引进来”，是新区引进Y区淘汰、落后产业，但是要想实现新区产业优化升级、可持续发展，需要“联动”其他资源“走出去”。对GZ新区而言，土地资源充分，但产业转型升级困难，人才引进问题极为吃力。GZ新区作为弱质型区域，逆向飞入Y区强质型区域。“X数据库”作为重庆数字经济发展的创新高地，其汇集了大量高技术产业。“X数据库”凭借其特有的集科技创新要素、科技创新成果、科技创新孵化等功能于一体的优势，成为新区协同创新网络中的重要节点，既能够为新区招募科技创新人才，有成为新区科技创新成果孵化的枢纽区。新区飞入Y区的科创基地，渝广两地间的创新需求、创新要素、创新活动都能在飞地内实现，再次固化、密切、加深渝广毗邻府际间的协同关系。

七、总结与展望

最后、本文将GZ新区作为部门事务单位，联动两地多方的参与合作，构建了毗邻区府际协作的初步格局。但新区由于受地形差异、科层体制、存量经济、产业基础等影响，呈现出起步慢、分散化、衔接弱的特征，尚未形成均衡、成熟且高效的协作结构。基于此，结合前文的理论阐释与实践叙事，文章围绕毗邻区府际治理对新区的协作治理提出以下建议：

一，强化府际政府协作机制建设，为府际协作效能提供引导支持。从协作机制来看，事务部门的府际协作尚未完全突破行政边界壁垒，单边政府对新区的定位模糊，导致管委会部门事务存在大量重复性工作。府际协作应减少“结构”束缚，不断在过程中强化协作机制，将协作方式补充维正式机制以维系多元府际协作间的稳定性、正式性。二，优化协作结构。新区发展处于初步阶段，效能协作整体松散与局部紧密的初阶状态，以及协作主体之间不平衡现象，需要优化机关事务管理协作结构，充分发挥主体在新区中的带动性以强化整体网络的紧密程度。同时，关注协作区域云平台建设，促进集约化、信息化与高效化地实现政府主体间的规范性。

诚然，“强-弱”的府际结构并非完全制约弱质性政府的话语。相反，弱质性政府为谋求话语共识，在过程中显得更为主动。G市对基础设施建设的重视实则为新区的建设提供正向动力，而其主动行为更是对双边协作意识的强化，达成毗邻地之间的目标整合。基础设施的建设只是新区起步的开端。行动激励下的达成的话语共识也仅是合作初期的“权宜之计”。毗邻府际协作治理的可持续化，需要关注到弱质政府的“短板效应”。即，弱质型政府应从目标整合、财力资源、政府工具等维度提高自身的合作能力，强化两地协作共识，破解毗邻区跨域治理的协作困境。协作治理中，单元走向组团，新区的赋能不仅是管委会一方的职责，集体协作下更应该关注到新区本身如何实现自我持续性的“造血”功能，对依赖“毗邻区府际赋能”的固定场景机制进一步迭代。

参考文献：

[1]Meyer John W，Brian Rowen. Institutionalized organizations：formal structure as myth and ceremony［J］. Ameri⁃can Journal of Sociology，1977，83（2）：340-363.

[2]Meyer John W，Brian Rowen. Institutionalized organizations：formal structure as myth and ceremony［J］. Ameri⁃can Journal of Sociology，1977，83（2）：340-363.

[3]周雪光. 组织社会学十讲［M］. 北京：社会科学文献出版社，2003.

[4]Simon H A. Bounded rationality［M］//Eatwell J，Milgate M，Newman P. The New Palgrave Dictionary of Economics.London：Macmillan，1987：266-268.

[5]Varian H R，Repcheck J. Intermediate microeconomics：a modern approach［M］. New York：WW Norton & Company，2010.

[6]ZHOU M. China Town： The Socioeconomic Potential of an Urban Enclave [M]. Philadelphia，Pa.： Temple University Press，1992：10.

课题项目：四川省软科学研究计划，《四川省科技类特色小镇的空间建构与优化路径研究》编号：2023JDR0199