摘要：政府由过去直接提供公共服务，发展为向社会组织购买公共服务，是政府职能转变的改革，也是社会治理机制的创新。当前，我国政府购买公共服务已发展到新阶段，但是，在职能转化、服务领域、配套制度、财政支持和监督评价体系等方面还存在问题，面对现状，就如何进一步推广政府购买公共服务，本文提出了相应的政策建议。

关键词：社会治理；政府；社会组织；公共服务

一、政府购买公共服务是社会治理机制的一项创新

政府购买公共服务是一种“政府出资、定向购买、契约管理、评估兑现”的供给方式。[1]在社会主义市场经济条件下，为广大城乡居民提供不断增长的公共服务，是政府的一项基本职能，所以，推广政府购买公共服务是加强政府公共服务职能的需要。

1、以市场竞争为机制，形成三位一体的协同治理机制

过去，我国实行政府公共服务，政府大包大揽，单纯依靠行政指令提供服务，这种公共服务管理体制僵硬，服务质量不好，效率不高，形成了“强国家—弱社会”的资源配置格局和利益关系。[2]政府购买公共服务是以市场为机制，政府提出购买服务的具体内容和要求，通过市场竞争的方式，向社会组织招标，根据社会组织的专业化程度和管理状况，选择最有效率的社会组织来承担。正如十八届三中全会关于深化改革的《决定》提出的要求：“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”政府购买公共服务以市场为导向，形成以市场为纽带的“政府—市场—社会”运行合作机制，把政府资金与社会资源有机结合，不仅能满足人民群众日益丰富多样的社会需求，还能通过竞争降低运行成本，提高服务效率。

2、以社会需求为导向，完善社会治理的覆盖面

公共服务的对象是人民群众，政府购买公共服务的过程中，必须以了解人民群众的实际社会需求为前提，丰富购买服务内容，不断完善社会治理的覆盖面。首先，政府通过购买公共服务，不断修订原有政府服务社会的项目，提高政府服务社会的质量和数量。其次，社会组织根据社会需求，结合自身特点，策划出有地域特色的服务项目，通过申请竞标，获取政府的财政资助，成为政府治理社会的有效补充。

3、以社会组织参与为载体，提升社会服务的专业性

政府公共服务体制下，社会组织大多从政府机关或事业单位分离出来，官办色彩浓厚，缺乏开拓性、灵活性和市场竞争意识。政府购买公共服务更多依托民间自发形成，经由市场长期考验，发展较成熟的社会组织，它们一般拥有丰富的管理经验，专业的服务能力，带动社会服务的专业化发展。一方面，社会组织内部管理趋于成熟，通过引入现代管理技术，合理定位发展模式，提供专业化服务项目。另一方面，社会组织根据政府购买服务的招标要求，社会公众的服务需求，集中培养优势项目，全力拓展新开发项目，从而提升社会组织的知名度和竞争力。

二、我国政府购买公共服务的现状

（一）政府购买公共服务的状况

2000年，我国为破解政府包办公共服务的弊端，提高社会服务效率，在上海率先改革社会管理体制，提出并推行依托养老机构试点居家养老，政府购买服务第一次进入我国实践领域。[3]此后，全国一些城市也纷纷进行了这方面的探索和实践，比如南京、上海、深圳、天津、北京等市政府，先后培育并依托社会工作机构，通过购买服务、合同外包、项目委托等多种形式，提供政府公共服务和行使部分公共管理职能。政府购买服务的范围逐渐扩大到医疗卫生、教育、计划生育、就业培训和社区服务等诸多领域。[4]从2012年开始，中央政府首次建立公共财政资助机制，连续三年，每年民政部部门安排专项补助资金约2亿元左右，用于支持社会组织参与社会服务。一大批社会组织在全国各地蓬勃发展，成为参与社会治理的新生力量。

同时，政府购买公共服务的制度环境逐渐完善。目前，《政府购买社会工作服务的指导意见》、《政府采购法》等文件对政府购买服务行为具有现实指导作用，随着制度的初步形成和不断完善，政府购买公共服务这一社会治理创新方式进入发展新阶段。

（二）政府购买公共服务过程中存在的问题

1、政府职能转不到位

政府购买公共服务过程中存在的最大问题就是政府职能转换与角色转变不到位。在购买服务项目的过程中，上下级政府之间缺少有效的沟通与衔接，无论是社会组织的选择、服务项目的确定、资金的拨付，还是服务过程的监督和服务成效的评估，一般都是由县区级以上政府规定，基层的街道部门没有参与权，导致购买的服务内容难以满足服务对象的需求。政府放权力度小，社会组织难以摆脱政府的行政干预，无法实现独立运行和自主管理。政府角色没有转化，不允许，不鼓励社会组织广泛参与公共服务，制约社会组织发展不成规模，公共服务供给不足。

2、公共服务领域不广

以发达国家的经验来看，政府购买公共服务的领域广泛、内容很多，涵盖了公共设施（公共交通、水利、公园图书馆）、公共安全（治安、消防、监狱管理）、公共卫生、社会福利救济、公共信息服务等诸多领域。[5]以欧盟为例，政府购买的公共服务共包含了机动车及设备维修保养、陆路运输、航空客货运输（邮件除外）、房屋清洁及财产管理服务、城市规划及建筑工程服务，相关的科技咨询和技术测试分析、管理咨询及相关服务（仲裁及调节除外）等27类。但是，我国在政府购买公共服务方面还处于起步阶段。从目前情况看，政府购买公共服务还主要集中在教育、公共卫生、扶贫、养老、福利和救济等少数几个领域，社会组织对社会服务介入的广度和深度有限，不能提供广大城乡居民迫切需要的一些服务项目。

3、配套制度及实施办法不完善

到目前为止，我国没有建立一套比较系统、可操作性强的政府购买政府公共服务的法律法规体系，购买服务的范围、购买程序以及相关权责没有以法律的形式规范。比如，社会服务工作的基本场域是社区，那么，管辖社区的政府部门可以通过什么方式，向社会披露购买服务的信息，通过什么方式进行招标，而什么样的机构或者个人，可以承接购买或提供公共服务等等都没有明确。

4、缺乏可持续的财政支持

由于我国政府购买公共服务还处于探索实践阶段，一些地方政府思想上存在误区，认为社会组织运转需要的资源，大多要组织靠自己筹集，没有把购买公共服务纳入财政预算和采购范围，购买资金来源不明确。国际上，政府购买服务是社会组织的重要资金来源之一，平均占社会组织总收入的40%以上。[7]有学者认为“22个国家的研究数据显示，来自公共部门的资金平均占到非营利组织总收入的40%，其中西欧国家更达到50%—70%。其中，在卫生保健、教育和社会服务等社会福利领域，平均达到非营利组织收入的45%—55%。”[8]这反映了发达国家对公共服务的资金投入多。

5、评价和监督体系不健全

一方面，由于政府购买的公共服务是“软服务”，例如养老、教育、公共安全等，受服务本身特性的制约，导致对服务成本难以以具体的量化价格计算，对服务质量难以形成有效可行的评价体系。另一方面，政府购买公共服务后，普遍缺乏科学系统的监督体系，尤其是缺乏专业人员对服务过程进行技术监管、资金审计和后续跟踪反馈。

三、推广政府购买公共服务的对策

1、明确政府职责，激发社会组织参与社会治理

在政府购买公共服务的过程中，政府的主要角色是“购买者”、“监管者”和“引导者”，职能在于出台方针政策，完善购买规则，制定实施标准，监管服务质量，营造和谐环境，促进公共服务购买顺利实施。[9]首先，政府要转变执政理念，学会适度放权，将购买服务的决策权放置在适合决策的最小一级单位。其次，通过基础领域改革，把一部分竞争性、经营性强的传统公共产品，交给民间去投资，减轻财政负担，把财政投入转移到基础教育、卫生、文化等公共服务上来。最后，政府要大力培养和发展非政府组织、社区组织和居民自治组织，建立政府与社会合作的多中心治理结构，充分发挥多元力量在社会治理中的作用。

2、建立社会公共服务分类体系

发达国家购买公共服务的共同经验就是购买范围广阔，我国政府可以根据服务内容的专业性、服务对象的特殊性、服务地区的差异性，建立一个覆盖广、兼顾公平效率的公共服务体系，包括维护性公共服务、经济性公共服务和社会性公共服务。维护性公共服务又称为基础性公共服务，是指确保统治秩序、市场秩序和国家安全，由政府权力介入为人民群众提供从事生产、生活、发展和娱乐等活动的服务。经济性公共服务是指政府为了促进经济可持续发展，通过财政拨款提供的公共服务，主要分为公用事业的公共生产、生产者的公共补贴、公共基础设施建设等几种。社会性公共服务是指政府通过转移支付和财政支持对教育、科学普及、社会治安、公共医疗卫生、科技补贴、环境保护等社会发展项目所提供的公共服务。

3、规范政府购买公共服务工作机制

在政府购买公共服务的过程中，制定详细科学的规章制度，规范政府购买工作流程。

第一，各级地方政府要通过考察调研，掌握地方情况，以群众实际需要为出发点，明确政府购买服务的项目，制定购买服务的范围和内容，确定合理的财务预算。第二，严格遵守《政府采购法》，按条例依法采购。政府购买公共服务的招标过程中，通过公开、公正的竞争方式，选择最适合的社会组织来提供公共服务，防止出现官商勾结的腐败现象。第三，建立信息反馈机制，在政府购买公共服务和社会组织提供服务过程中，把遇到的问题、社会民众的意见及时反馈到相关部门和组织，不断改进，有效沟通协调好各方关系，完善政府购买公共服务的工作机制。

4、整合社会资源促进社会组织蓬勃发展

政府购买公共服务和社会组织发展之间是一种相互促进的互动关系，政府通过购买公共服务，促进社会组织的健康发展。第一，政府为社会组织提供技术支持。政府购买社会公共服务实质就是政府提供平台，把社会专业技术人力资源和设备资源整合给社会组织，引导和监督社会组织完成社会服务，推动社会组织服务技术的创新。第二，政府为社会组织发展提供资金保障。政府要把购买公共服务资金纳入改革财政体制，缩小城乡资金投入差距；政府要加大融资力度，宣传鼓励社会捐助，扩大资金来源；建立普通业务的专项资金和特殊项目的补贴资金，提高资金的利用率。第三，政府为社会组织发展提供政策指引。社会组织为了能够中标获得政府的采购服务合同，必须长期关注政府的宏观政策，关注政府规划社会服务的重点群体和领域，及时调整方向，寻求目标市场和发展空间，获得政府扶持和帮助。

5、完善政府购买公共服务的评价和监督机制

建立政府购买公共服务立体交叉监督机制，一是对公共服务内容实施指标网络绩效评估。以公共服务为评价指标，如清洁、养老、治安、福利，以社会组织的服务能力、服务项目的质量、服务人员的操作水平等为评价参数，让社区居民在指标网络体系对提供的服务进行打分。同时，根据公共服务受众的切身体会，探索引入第三方的评价和监督，线上线下评估同步进行，为日后政府购买公共服务招标提供参数。二是对公共服务购买过程实施科学规范程序监督。建立一整套涵盖申请、评审、立项、招标、订约、实施、调整、结项、评估、反馈等环节的动态监督体系，成立由专业的财政、审计人员组成的资金监督部门，保证监督的常态化和制度化。[10]

参考文献：

[1]赵立波.完善政府购买服务机制推进民间组织发展[J].行政论坛，2009（2）.

[2]陆学艺.当代中国社会建设[M].北京：社会科学文献出版社，2013：223-251.

[3]谢海山.国内外政府购买服务的简要历程[J].社会与公益，2008：37—38.

[4]宋国恺.政府购买服务：一项社会治理机制创新[J].北京工业大学学报（社会科学版），2013（6）.

[5]麻富根.政府购买公共服务的国际经验与启示[J].中国政府采购，2014，（4）.

[6]陈华.吸纳与合作——非政府组织与中国社会管理.[M].北京：社会科学文献出版社，2011：110.

[7]许光建.推广政府购买公共服务的重点难点和路径[J].理论研究，2014（5）.

[8]邰鹏峰.政府购买服务的制度成效、问题与反思.[J].学习与实践，2012（9）.

[9]麻富根.政府购买公共服务的国际经验与启示.[J].2014（4）.