摘要：基层社会是数量庞大的城市居民的生活场域，其治理的成效如何，将直接影响到居民的幸福感和获得感；城市居民对治理的体验和成效评价等因素，又将到影响其参与治理的意愿和能力，并因此对基层治理工作产生持续性的影响。长沙市丰园社区自2014年开始创新探索党建引领“四社联动”治理模式，走出了一条独具特色的社区治理道路，提升了社区治理效能。但同时城市基层治理也面临着党建力量薄弱、各主体权责范围界定模糊、总相关法律法规缺失、品牌效应较低、监督机制尚未建立健全等诸多亟需解决的问题。因此，为适应复杂多变的基层社会治理情境和治理需求，可通过加强基层党建力量、科学界定各主体的权责范围、完善相关法律规章制度、加强自主品牌建设、建立健全监督机制等措施对其治理模式和治理举措进行优化和完善。

关键词：党建引领；基层社会治理；“四社联动”模式

Abstract： The grass-roots society is the living field of a large number of urban residents. The effectiveness of its governance will directly affect the residents' sense of happiness and acquisition; Factors such as urban residents' experience and effectiveness evaluation of governance will affect their willingness and ability to participate in governance， and therefore have a sustained impact on grass-roots governance. Since 2014， Changsha Fengyuan community has innovated and explored the governance mode of "four social linkage" led by Party construction， walked out of a unique path of community governance and improved the efficiency of community governance. However， at the same time， urban grass-roots governance also faces many urgent problems to be solved， such as weak party building force， vague definition of the scope of rights and responsibilities of various subjects， lack of general relevant laws and regulations， low brand effect， and imperfect supervision mechanism. Therefore， in order to adapt to the complex and changeable grass-roots social governance situation and governance needs， its governance mode and governance measures can be optimized and improved by strengthening the grass-roots party building force， scientifically defining the scope of rights and responsibilities of various subjects， improving relevant laws and regulations， strengthening the construction of independent brands， establishing and improving the supervision mechanism and other measures.

Key words： Party construction leading; Grass roots social governance; "Four social linkage" mode

一、相关概念界定及理论研究

（一）党建引领

党建引领指以党的建设为引导来推动工作。 党的建设包括：思想建设、组织建设、作风建设、制度建设、反腐倡廉建设、纯洁性建设等，具有鲜明的党性和实践性，指导党在不同时代、不同情况下的工作与活动。由于党建引领城市基层社会治理的复合型命题属性，党建在基层社会治理创新中的应用研究还处于起步阶段，对党建引领与基层党建的界限、党建治理的比较、“党建引领”应用的可行性、条件性和应用价值等研究，还有待进一步深化和总结。张开云、王雅珠和赵虎就广州市赤岗街道的“党建引领”的应用进行研究，提出通过制度创设、多元联动机制与组织化平台搭建，整合社区各方资源和力量，推动社区发展，形成“党建引领型”社区治理模式。向春玲基于对浙江省金华市“红色网格”实践的探析，认为该党建形式有效结合了城市网格化治理体系，“在已有网格化管理的基础上，把基层党组织和党员纳入“网格化”管理的一种党建模式，确保“每个网格都有党组织、每名党员都在网格中”，常态化开展基层的民生服务、矛盾调处、隐患排查等工作，形成以“小网格推动大党建、带动大治理”的工作格局”。

（二）“四社联动”模式

“四社”，指“社”会治理社区、“社”会组织、“社”会工作、“社”会企业 ，“四社联动”模式即通过各方面协同合作从各自角度来引导解决问题的治理模式。2017年12月31日，《中共湖南省委湖南省人民政府关于加强和完善城乡社区治理的实施意见》（湘发〔2017〕30号）、《中共湖南省委办公厅湖南省人民政府办公厅印发〈关于加强乡镇政府服务能力建设的实施意见〉的通知》（湘办发〔2017〕52号）同时出台。文件指出，到2020年，我省城乡社区治理基本形成基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的城乡社区治理体系，城乡社区治理体制更加完善，城乡社区治理能力显著提升，城乡社区公共服务、公共管理、公共安全得到有效保障。①再过５到10年，城乡社区治理体制更加成熟定型，城乡社区治理能力更为精准全面，为夯实党的执政根基、巩固基层政权提供有力支撑，为推进国家治理体系和治理能力现代化奠定坚实基础。长沙市洞井街道丰园社区“四社”联动治理模式正是在基层党建引领下积极探索创新基层社会治理模式的生动体现。②

（三）基层社会

目前基层社会治理研究主要侧重于综合治理的角度对基层社会治理的方式、目标、程序、内容进行研究。如张雪霖指出，应基于当前我国城市社区治理事物的内容复杂性、动态变化性和需求多元化等特征，构建并完善“通才型治理”模式，依托半行政半自治机制、综合治理机制、弹性化机制和资源集中配置机制等途径实现社区治理现代化。

二、党建引领基层社会治理创新案例呈现：丰园社区“四社联动”模式

（一）丰园社区“四社联动”模式发展现状

长沙市洞井街道丰园社区（全国书香社区）成立于2009年6月，面积约1.2平方公里，是以长沙市最大的经济适用房、廉租房构成为主体，集周边四个商品楼盘于一体的新型社区。有湖南供电服务中心等五个驻区单位，住房110栋，居民8856户，其中廉租房494户、低保户522户、残疾人158人，总人口近三万。人员结构复杂，呈现出“四多四难”特征：残疾人多、低保户多、特殊人群多、“三无”人员和独居老人多。大部分居民存在就业、就医、养老、生活及旧习转化等困难。自2014年以来，丰园社区积极探索党建统筹引领社会治理模式，形成社区党建引领、社会组织协同、社会企业支撑、社工团队服务、居民群众参与的“四社联动”丰园模式。整合阵地1000多平米，培育晴天公益就业援助中心，引进利德曼包装公司，打造残障特殊群体托养康复培训、职业能力评估、庇护性就业、支持性就业“一站式”国家级辅助性就业示范试点。长效解决50多户残障低保、安置帮教、社区矫正家庭实际问题，持续增收300多万元。在社区的感召下，已有10家爱心企业为就业帮扶空间提供了穿吊牌、熨衣服、打捆环保袋、制作手工画等13项工作，相继解决了120余名残疾人、低保户、特困户的就业难问题，庇护性就业月收入人均达1000元左右，支持性就业收入突破2000元。由“蚂蚁善行”总部领衔星苑自闭症培训中心、怡智智障人士服务中心、怡馨家园精神会所、德园社工等机构整合政府和社会各界资源，在成功打造“温暖益家”国家辅助性就业示范点基础上，呼应构筑集康复托养、学习教育、心理辅导、职业培训、体验实训、就业援助、文体娱乐等复合功能一体的“虚拟社区”，精准精细精深对接残险人土和居民群众多元化、个性化、专业化服务需求，探索率先全国、标准一流的服务模式，为特困特殊群体聚居的社区治理和服务创新提供实验祥本和先行标杆。

（二）丰园社区“四社联动”模式的现实困境

从目前来看，长沙市洞井街道丰园社区探索创新社会治理“四社联动”模式解决了一批困难群众的生产生活问题，促进了一方和谐稳定，提升了社会安全度、公众满意度、居民幸福感和获得感。但同时城市基层治理也面临诸多现实困境：党建力量薄弱，新型社会组织中党组织及相应的规章制度尚未建立健全；各主体权责范围界定模糊，总体管理效率低下；相关法律法规缺失，联动机制尚未健全；品牌效应较低，对优质资源吸引力弱；监督机制缺失，居民参与积极性不高等诸多亟需解决的问题。因此，城市基层社会在国家治理中的重要性将更加凸显。为适应复杂多变的基层社会治理情境和治理需求，对其治理模式和治理举措的优化和完善，成为摆在国家和社会当前的亟需完成的重要课题。

三、丰园社区“四社联动”模式困境分析

（一）基层党建力量薄弱

党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。新时代背景下，基层党建工作则显得更为重要，很大程度上影响着基层社会的平稳运行。但随着新型社会组织的快速涌现和发展，其党组织建立及相应的规章制度尚未健全，导致社会组织与社区工作步伐并不完全同步，在一定程度上造成了管理效率的损失。与此同时，社区虽然不属于一级政府，但实际上社区扮演着政府助手的角色，推动政策的贯彻落实。但由于基层党员干部紧缺，社区党支部书记和主任往往是“一肩挑”，加重了基层领导干部的工作压力，面对日益繁多的工作事务而显得力不从心。

（二）各主体权责范围界定模糊

“四社”既然要实现联动治理模式，就必须明确各主体权责范围，在各自权限及规章制度内开展工作。“社”会治理社区、“社”会组织、“社”会工作、“社”会企业 ，“四社”联动即通过各方面协同合作从各自角度来引导解决问题。首先，社会组织、社工团队、社会企业属于非政府组织，具有民间性和公益性的特征。其次，这些非政府组织入驻社区后，一方面很大程度上解决了就业问题，增加居民收入，另一方面也承担了相应的管理职能。这样很容易造成管理“错位”或“缺位”现象。现实中的突出体现是，一些事务出现“多头管理”现象，而有些事务则无人问津，“推诿扯皮”，从而造成总体管理效率的降低。

（三）相关法律法规缺失，联动机制尚未健全

由于社会组织、社工团队、社会企业接续进驻社区，对于其角色定位、业务范围、运行方式等问题都应该从理论上加大研究力度，出台相应的规章制度，推动“四社”联动模式步入规范化、程序化、法治化轨道。现实中，这些非政府组织往往都是按照自身的运行模式运作，缺乏与社区及其他主体的联系，出现“闭门造车”的现象，联动治理的效果自然大打折扣。我在调研过程中发现，很多社会组织、社会企业或社工团队虽然入驻社区时间有一至三年不等，但却很少开展过多元主体联席会议。在丰园社区社会组织座谈会上，大家彼此还是不熟悉甚至不认识的状态，因而完善的联动机制亟需建立。

（四）品牌效应较低，对优质资源吸引力弱

社会组织、社工团队、社会企业在提供社会服务的同时，更重要的是带动了社区居民（尤其是残障人士）的就业，增加居民了收入，也维护了社区的和谐稳定。社区若向社会产出优质产品及服务，将会吸引更多人才以及优质资源的引进，从而进一步提升居民收入。而现实问题是，虽然丰园社区已经成功打造出“支持性就业‘一站式’国家级辅助性就业示范试点”，但对于产品质量以及自主品牌的培育仍然缺乏一定的自主性，因此造成了其社会知名度低，对人才和社会优质资源的吸引力不够。

（五）监督机制缺失，居民参与积极性不高

监督不仅是推进政府依法行政的“利剑”，也是促进基层社会阳光运行的“催化剂”。尤其是对于新兴社会组织等非政府组织而言，更需要将监督贯彻其运行全过程。现实中，一方面，这些组织内部监督机制尚未健全，导致自我约束力不高，运行透明度有待提升；另一方面，社区的监督力度较弱，且居民与社会组织之间联系甚少，更无监督可言。因而，建立统一、常态化的监督机制也是我们亟需解决的问题。

四、丰园“四社联动”模式困境的突破路径

（一）坚持社区党建引领，加强基层党建力量

城市基层治理是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程，必须坚持党对城市工作的领导，以加强党建引领为抓手，“一把手”亲自抓、高位推动。一方面，基层社区党委要紧紧围绕党的建设总要求，不断加强自身建设，提升基层党组织战斗堡垒效能，充分发挥党总揽全局协调各方的领导核心作用 ；另一方面，要完善党的全面领导的机制，加强新兴领域、组织中的党组织建设，做到社会发展到哪里，党组织就延申到哪里。进一步夯实基层党建治理根基，为基层良好治理提供坚强的政治保证和组织保证。③同时，要鼓励青年深入基层发展锻炼，为基层培养后备干部人才。

（二）科学界定各主体的权责范围，进一步提升基层社会治理效能

厘清社区“两委”、社区服务中心、业委会、物业公司、社团组织的服务功能和边界，构筑党建区域化、组织网格化、服务组团化新格局。使党组织像吸铁石一样把辖区每个单位、社会机构、群团组织“统起来”，让党员群众像“石榴籽”一样聚起来。形成党建引领、居委主导、各方参与、社会调节、居民自治的社区治理和服务机制，实现多元主体协同治理社会效益最大化。

（三）完善相关法律规章制度，推动四社联动模式规范化、程序化、法治化运行

首先，政府要加强对非政府组织管理的理论研究，出台相关发展指导意见。街道要结合实际对指导意见进行细化，督促社区贯彻执行。其次，社区可依托《社会组织培育扶持暂行办法》，设立专项扶持资金，对服务创新项目予以重点扶持，加快社会组织体系的发育和完善。最后，要建立统一的信息共享平台和合作交流机制，推动多元主体联席会议常态化，积极寻找利益交汇点，形成强大的基层治理合力，充分发挥联动治理效能。

（四）加强自主品牌建设，引进更多社会优质资源，进一步健全服务体系

丰园社区整合阵地1000多平米，培育晴天公益就业援助中心，引进利德曼包装公司，打造成残障特殊群体托养康复培训、职业能力评估、庇护性就业、支持性就业“一站式”国家级辅助性就业示范试点。但是由于自主品牌影响力不足，导致对社会的优质资源吸引力较弱。对此，可从以下两个方面着手。一方面，要设立行业准入标准，提升自身服务及产品质量，加大宣传力度，加强自主品牌建设；另一方面，要进一步健全服务体系。由社区牵头，积极引导、推动各社会组织及企业实行业务清单制，实现与市场的精准对接，进一步提升社区服务治理效能。

（五）建立健全监督机制，强化监督推动基层治理

要压实基层党组织管党治党主体责任这个“牛鼻子”，紧盯“关键少数”，督促“一把手”发挥“头雁”作用，实行“一岗双责”制度；积极推进各项制度建设，修订完善村（社区）党支部工作条例，从制度上保障和推动全面从严治党主体责任的落实。要压紧基层纪检监察组织监督责任，充分发挥村级纪检员的一线“哨兵”作用，加强对社区事务公开、资金账务、基础设施建设、惠民富民政策落实等重点领域的监督。切实开展社区巡察监督，推动巡察向基层延伸，确保两个责任落地见效；要完善“互联网+监督”平台网络，用好平台中现有开发的民生资金信息公开、财务数据公开及投诉举报等版块功能，做好历史数据归集，调动居民参与监督的热情和积极性。

五、结语

长沙市丰园社区“四社联动”治理模式是城市基层社会治理的创新之举，目前已取得良好的治理成效，对全国基层社会治理创新具有一定的示范意义。与此同时，我们对其运行中遇到的现实问题进行客观分析，并在理论上提出针对性解决方案，助推丰园社区“四社联动”治理模式迸发更强大的积极效能。

参考文献：

[1]《中共湖南省委湖南省人民政府关于加强和完善城乡社区治理的实施意见》（湘发〔2017〕30号），2017

[2]《中共湖南省委办公厅湖南省人民政府办公厅印发〈关于加强乡镇政府服务能力建设的实施意见〉的通知》（湘办发〔2017〕52号），2017

[3]中国化的马克思主义党建理论系统概论，全国党的建设研究会，504-505，2021

基金项目：2021年湖南省大学生研究性学习和创新性实验计划项目

项目编号：S202110538068

作者简介：孙庆（2000-），男，汉族，安徽合肥人，中南林业科技大学本科在读，行政管理专业。