摘要：2019年12月以来发生的新型冠状病毒肺炎疫情，是对我国重大疫情防控救治体系和应急能力现状的重大考验。结合合肥此次应对新冠肺炎疫情的经验和暴露出的问题，本文将从完善重大疫情应急法律法规和深化应急预案体系建设、改进重大疫情的监测预警机制、改革完善重大疫情预防控制体系、健全我国重大疫情救治体系和加强应急能力建设、健全重大疫情应急保障体系5个方面进行思考，并提出建议。

关键词：重大疫情；防控救治体系；应急能力建设；新型冠状病毒肺炎

重大传染病疫情具有传播速度快、波及范围广、防控难度大和危害性大等特点。自2019年12月新型冠状病毒肺炎（corona virus disease 2019， COVID-19）爆发到2022年12月7日疫情放开后三个月，历时三年多的抗疫是对我国重大疫情防控救治体系与应急能力建设现状的重大考验。这期间，各级政府、疫情防控指挥中心、疾病预防控制中心和医疗机构都积累了大量宝贵经验，但同时也暴露出防控和应急救治环节中的诸多短板和不足，如体制机制不健全、应急能力薄弱、应急物资储备不足、专业人才匮乏等问题凸显[1]。习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上，对完善重大疫情防控体制机制、健全国家公共卫生应急管理体系作出重要部署，要求总结经验、吸取教训，从体制机制上创新和完善重大疫情防控举措，健全国家公共卫生应急管理体系，提高应对突发重大公共卫生事件的能力水平[2]。党的二十大报告中，也明确提出了加强重大疫情防控救治体系和应急能力建设的重大任务[3]。

当前，国内学者主要探讨新冠肺炎医疗救治或公共卫生应急体系的建设，而加强重大疫情防控救治体系和应急能力建设研究较少。本文以合肥市新冠肺炎疫情防控应对实践为切入点，思考如何加强重大疫情防控救治体系和应急能力建设，以供决策参考。

一、完善重大疫情应急法律法规和深化应急预案体系建设

完善重大疫情应急法律法规是保障人民生命安全和身体健康的迫切需要。国务院办公厅发布了《关于全面加强新形势下重大疫情防控工作的意见》，其中提到推动制修订传染病防治法、生物安全法、突发公共卫生事件应急条例等法律法规，完善突发重特大疫情防控规范和应急救治管理办法。各地应在国家公共卫生应急法律法规相基础上，全面梳理修订相关地方性法规规章，涉及野生动物保护、动物防疫、犬类管理、病媒生物预防控制管理规定、突发公共卫生事件应急管理等法规规章[4]。因不同地区的生态环境、社会经济发展、医疗卫生水平存在差异，各地需因地制宜制定适合当地运行的公共卫生应急法规体系。其中，注意法律法规中需权责分明，表述详细，提高法律法规的可实践性。此外，法律法规的修订要以解决问题为导向，适当缩短法律法规修订的周期，以不断适应社会的发展需要[5]。

在法律法规指导和保障下，针对性强、实践性高的应急预案有助于第一时间开展突发公共卫生事件应急处置。在新冠之前，2006年2月颁布《国家突发公共卫生事件应急预案》，该方案涉及重大传染病、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及因自然灾害、事故灾难或社会安全等事件引起的严重影响公众身心健康的公共卫生事件的应急处理工作[6]。新冠疫情暴发后，国家虽第一时间出台《关于印发近期防控新型冠状病毒感染的肺炎工作方案的通知》，指导各地制定新型冠状疫情防控工作应急预案，但落地到地方存在一定滞后性。合肥市应急管理部门在预案制定上较为及时，紧急出台《合肥市新冠肺炎疫情应急预案》，并迅速建立跨部门应急响应机制，为全市启动Ⅰ级响应，落实“四早”“四集中”措施提供了依据。重大传染病疫情不同于其他公共卫生事件，具有影响范围广，持续时间长和危害性大特点，国家和地方应单独制定针对重大传染病疫情的应急预案，以防不时之需。同时，加强对重大疫情应急预案动态管理，做好定期评估和修订工作，定期组织相关部门开展演练，切实将应急预案落到实处[7]。

二、改进重大疫情的监测预警机制，提升疫情早期识别能力

疫情预警识别是疫情防控最基础的阶段，及时准确的预警是科学有效应对疫情的前提[8]，自2003年非典以来，我国陆续构建全国网络直报系统和全国不明原因肺炎病例监测系统，对突发疫情控制起到一定的作用。但我国重大疫情的监测与预警体系建设还存在一些急需弥补的短板，如新发传染病基层人员早期诊断识别能力不足、监测报告系统未能有效整合、发热门诊设置不规范及缺乏多部门协同机制等[9]。针对上述疫情监测与预警体系建设中的不足，迫切需要采取一些举措：①将传染病识别和上报责任作为临床医师上岗前培训的重要内容并加以考核，提高新发传染病的临床诊疗水平和快速识别上报意识。②完善重大疫情研判、评估、决策、防控协同机制，整合医疗卫生机构、疾控机构、学校、零售药店、社区卫生服务中心等信息管理系统，建立重大疫情监测预警平台。在这次新冠肺炎疫情防控中，“合肥通”APP充分发挥合肥市社会综合服务平台作用，通过整合“居民健康登记”“药店购药登记”“密切接触者查询”等多项服务数据，便于政府及时甄别可疑信息、排查潜在风险。③构建全方位传染病监测覆盖，以新发传染病等不明原因疾病监测为重点，扩大哨点覆盖，构建多点触发机制，强化疾病症状监测。④建立涉及卫生行政部门、医疗专家、疾病控制专家组成的公卫卫生风险评估团队，及时研判监测数据。

三、改革完善重大疫情预防控制体系

从安徽省新冠疫情防控工作中，暴露出一些疾病控制方面存在的短板和不足：①县级以下地方公共卫生与疾病控制人员流行病学调查能力较差和人手不足问题凸显，无法支撑起疫情防控的调查和处置；②疾病预防控制中心与行政主管部门之间职能界限不清、地位较低，缺乏疫情发布和处置权，疫情的公布和处置权在各级卫生行政部门，疾控机构不仅无权发布疫情公告，更不能及时进行现场的疫情判断和授权采取相应措施，请示汇报往往会耽误疫情控制；③各部门间协同不够，缺乏“主心骨”，疫情预防控制不仅是疾病预防控制中心的事，医疗机构和高等学校研究机构更应参与疫情防控工作中。

为缓解基层流调人员不足问题，安徽省卫健委创新工作模式，从省级医疗机构和合肥市医疗机构紧急抽调公共卫生相关专业工作人员参与基层流调，有效缓解了当地流调压力。建议各地在增加公共卫生人才培养基础上，建立重大疫情流调人员储备库，以防重大疫情事件发生。针对疾病预防控制中心的职责权限问题，2021年5月13日，国家疾病预防控制局正式挂牌，大家较为关心的疫情发布和处置权问题在机构职责里并未体现。

为促进多部门融合，建议整合疾病预防控制中心、高等医学院校、医疗机构等形成一个以疾病预防控制中心为中心的多机构合作的“公共卫生应急联合体”，为处置突发公共卫生事件服务[10]。纵向可以参照医疗机构的区域医疗中心和医联体模式，构建省－市－县疾病预防控制中心联合体，提升基层疫情防控发现和现场处置能力。

四、健全我国重大疫情救治体系和加强应急能力建设

医疗机构是应对重大疫情的起点和关键，其往往是第一时间发现突发传染病，更是医疗救治和消灭疫情的主力。发热门诊、隔离留观室和定点医院构成了新冠肺炎处置的医疗救治网络。发热门诊起到识别和监测疫情，对于疫情防控预警起到了重要作用。疫情早期，各地医疗机构存在发热门诊缺失或设置不规范情况，以及发热门诊医师专科能力不够和疫情上报意识不强等问题。隔离病房是医院为了保障正常诊疗服务能运行而采取的一种预防措施，但在疫情期间多数医院的隔离病房设置达不到国家标准要求，这可能与医院的建筑布局局限有关。定点医院主要为各地传染病专科医院，主要承担传染病患者救治任务。此外，新冠疫情救治应对过程暴露出我国传染病医院的整体建设较为落后。季汉珍等研究指出传染病医院由于未被纳入公共卫生体系、财政投入不足、基础建设较弱等问题，导致员工收入较低、医疗资源和人才匮乏、信息化建设水平不高等问题[11]。值得一提的是，在合肥疫情严重时期，大量安康码为“黄码”或“红码”和其他疾病的患者，为了减少医院聚集性传播，合肥上级卫生主管部门临时指定几家黄码医院，专门用于收治这些患者，很大程度上控制了疫情在医疗机构的传播。

为进一步提升医疗机构重大疫情救治能力，建议各地政府和相关主管部门应从以下几方面开展工作：①建设公共卫生临床医学中心。整合预防、临床治疗、应急处置、心理干预、科研攻关等功能为一体，统筹应急状态下医疗卫生机构的动员响应、人员调动、区域联动，建立健全分级、分层、分流的重大疫情救治机制。通过持续深化医联体建设和开展全科医生教育培训，提升基层医疗机构救治能力。②规范发热门诊建设，出台常态化发热门诊建设要求及管理规定，将发热门诊纳入呼吸与危重症医学科或急救中心管理，设置专门医生岗位。③进一步完善紧急医学救援网络，推动院前医疗急救网络与院内急诊无缝衔接。建立以急救中心为主干、综合与专科医院救援兼顾的紧急医学救援网络，提升空中救援能力[12]。④加强传染病专科医院建设。适当扩大传染病医院学科范围，增加一些传染病可能涉及的一些专科，如消化内科、妇产科、普外科等，形成“精专科、强综合”局面。同时，进一步完善传染病医疗救治网络。以“平战结合”的原则构建传染病医疗救治网络，提升以省级医院为龙头、市级医疗机构为地区中心、县级医院为分中心的应对重大传染病应急救治能力。安徽省构建以省级区域性传染病救治中心为支撑、各市传染病专科医院和二级以上综合医院传染病院区为基础的“1+5+N”重大疫情救治体系。建设省级传染病救治基地以及合肥、芜湖、蚌埠、阜阳、安庆等区域性传染病救治基地，各市建设1所传染病专科医院或在三级综合医院设立传染病独立院区，二级以上综合医院建设相对独立的传染病病区和可转换病区。⑤强化中医药救治。支持医疗机构中医、中药学科建设，扶持研发应急中药；加强相关中医药人才培养。⑥加大医疗机构与高等医学院校、疾病控制机构协同研究的支持力度，提升以解决临床实际问题的科技能力[13]。

五、完善重大疫情的应急科研攻关

加大重大疫情的科研攻关对于有效防治疫情至关重要，此次新冠疫情，我国在疫苗和检测试剂研发体现了“中国速度”，为世界抗击新冠疫情做出了中国贡献。在安徽省卫生健康委指导下，中国科大魏海明教授和中国科学技术大学附属第一医院徐晓玲教授牵头组成的联合攻关团队，在国内最早开展炎症风暴机制与干预策略研究，制定的“托珠单抗+常规治疗”治疗方案被推荐进入《新型冠状病毒肺炎诊疗方案（试行第七版）》，为科技抗疫贡献“硬核”力量。

但通过回顾新型冠状病毒肺炎疫情的科学研究来看，我国重点疫情相关的科研基础还存在一定短板和不足。①国内虽开展不少新冠肺炎临床研究，但存在低水平重复问题，缺乏设计合理、多中心、高水平的临床研究；②医疗机构、疾病预防控制中心、高等医学院校和企业等机构合作力度不够；③以疫情防控救治为导向的科学研究基础不足，解决抗病毒药物研发等领域卡脖子技术能力不够。建议对于重大疫情重点技术的科研攻关，各地政府应建立以政府为主导，整合基础、临床、公共卫生、工程等相关学科资源，以新冠肺炎预防和救治实际问题为导向，从根本上为重大疫情防控救治提供有效解决方案。

六、健全重大疫情应急保障体系

防范、化解重大疫情尤其是以新冠肺炎疫情为代表的传染病的关键在于应急资源的快速响应，这直接决定疫情的防控效果和走向。简单来说，加强人、财、物的储备和保障能力建设。首先，加大公共卫生人才、传染病、呼吸与危重症医学科、重症医学科、儿科、妇产科等重点科室人才培养，通过制度建设和政策扶持保障人才队伍的稳定和发展。建立应急专家库，确定公共卫生人员、医务人员、后勤保障人员名单，及时做好培训，做好临时调度。

其次，完善医疗保险和救助制度。完善重大疫情医疗救治费用保障机制，确保在突发重大疫情等紧急情况下医疗机构先救治、后结算。完善重大疫情医疗救治医保支付政策，健全异地就医直接结算制度。探索建立特殊群体、特定疾病医药费等诊疗费豁免制度。统筹医疗保障基金和公共卫生服务资金使用。支持商业保险机构参与和优化重大疾病保险等健康保险产品供给，增强相关产品的吸引力和保障能力。健全重点救助对象医疗费用救助机制，增强医疗救助托底保障功能，提高年度医疗救助限额，合理控制贫困群众政策范围内自付费用比例。

最后，健全应急物资保障体系。建立科学完备、协调省、市、县三级应急物资保障体系。加强应急医疗物资储备。做好防护物资、医疗设备、药品等重要物资储备，并提供专项资金支持。建立“平战结合”的应急物资储备模式，平稳时期，应急储备物资可以定期投放市场，一来可以避免浪费，二来可以加速应急物资的迭代更新。医疗卫生机构要动态储备防护物资和药品，作为政府储备的补充。

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基金项目：合肥市哲学社会科学规范项目成果（HFSKYY202354）