摘要：积极推进农民专业合作社，深化巩固和完善基本经营制度改革，统筹产业功能和兜底保障功能，处理好家庭分散经营与集体统一经营的辩证关系，形成在更大范围探索适度规模经营、要素集约配置、产业融合发展机制的制度性成本。对此，本文围绕淄博市农民专业合作社进行研究，以完善现代农业经营体系的深化改革和实践探索思路。

关键词：农民专业合作社；淄博市；发展

农民专业合作社是连接小农户与现代市场的纽带，是发展壮大农村集体经济的新型实体，在“三农”工作中发挥着重要作用。近年来，淄博市高度重视农民专业合作社发展，不断提升发展数量和质量，取得了明显成效。为进一步促进淄博市农民专业合作社发展，

一、淄博市农民专业合作社发展历程

淄博市农民专业合作社发展工作起步较早，大体分三个阶段。

（一）探索起步阶段

在20世纪80年代，淄博市就探索股份合作制发展。1988年4月，国务院批准周村区为全国农村改革试验区，成为合作经济发展的典型。90年代，市供销社先后制定《关于积极进行专业合作社改革试点的意见》《关于全面加强专业合作社建设工作的意见》等，淄博市专业合作社发展工作开始探索起步。2004年底，依托市供销社成立了淄博市农村合作经济组织联合会，负责全市农民专业合作经济组织发展工作。截至2007年6月底，全市发展农民专业合作社280个。

（二）快速发展阶段

2007年7月1日，《农民专业合作社法》颁布实施，确立了农民专业合作社市场主体地位，全市农民专业合作社进入了依法登记、快速发展的新阶段。2009年，市政府出台了《关于扶持农民专业合作社加快发展的意见》，成立了淄博市加快农民专业合作社发展工作领导小组（办公室设在市供销社），负责推进全市农民专业合作社发展的日常工作；2011年出台了《关于促进农民专业合作社健康发展的意见》，将市加快农民专业合作社发展工作领导小组办公室调整到市农业局；市委市政府把发展农民专业合作社列入“建设农村殷实小康十大工程”，每年确定发展目标，全市农民专业合作社得以快速发展。

（三）规范发展阶段

2017年12月，第十二届全国人大常委会第三十一次会议对《农民专业合作社法》进行了修订，并于2018年7月1日正式实施。2020年，市委农办等12部门联合印发《关于落实鲁农委办发[2020]17号要求开展农民专业合作社规范提升行动的实施意见》，明确各部门职责：行政审批部门负责合作社注册登记、注销登记，市场监管部门负责合作社年报公示及信用修复，农业农村、林业、供销负责行业合作社发展、示范认定等工作，财政、自然资源、税务、金融等部门负责合作社政策保障落实。2019年以来，按照中央农办、省委农办等多部门部署要求，市委农办等12部门联合开展了“空壳社”专项清理工作和专项清理“回头看”工作。截至目前，全市累计清理“空壳社”1776家，注销合作社1184家，仍有超过25%的合作社因未按时进行年报公示等原因被列为经营异常合作社。

二、淄博市农民专业合作社发展现状

截至2022年底，全市登记注册农民合作社7767家，入社农户35.5万户，辐射带动农户21万户，农户接受合作社服务比例达到72%以上，创建国家示范社22家、省级示范社134家，认定市级示范社427家，合作社覆盖粮食、蔬菜、畜牧、林果、农机（资）、技术信息、休闲旅游等农业产业，涵盖产前、产中、产后所有环节。其中，种植业类合作社占比68.2%，畜牧业类合作社占比10.7%，农业服务业类合作社占比10.1%，林业类合作社占比3.8%，渔业类合作社占比0.8%。

（一）形成一套政策体系

围绕农民专业合作社规范化提升、高质量发展，市委市政府办公室相继出台《关于促进农民专业合作社健康发展的意见》《关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的实施意见》，市委农办、市委组织部、市农业农村局等多部门制定《关于推动党组织领办合作社工作的实施意见》《关于支持村党组织领办合作社发展的九条政策措施》等扶持政策，综合运用财政、保险、税收、人才等激励措施，多向发力支持农民专业合作社做大做强，形成一套比较完善的政策体系。

（二）培育五种发展模式

一是党组织领办型。由农村基层党组织牵头，本村集体组织成员通过村集体股份、承包土地、宅基地等方式入股，合作社收益部分留作村集体运营资金。这种模式主要目的是促进村集体经济发展和农民增收，目前全市发展村党组织领办合作社2060家，行政村覆盖率达85%以上。二是能人创办型。由一个或多个能人牵头，从事相应产业、行业或领域的农民加入，能人或大户为社员提供资金、技术、市场等服务，实现共同发展，主要以服务型合作社为主。三是主导产业辐射型。由从事同一产品生产、经营的生产者和经营者自发成立，合作社内生产资料统购、技术服务统筹、标准流程统一、产出产品统销，具有较强区域化特点，是“一镇一业”“一村一品”的主力军。四是龙头企业带动型。以某一龙头企业为核心，带动农户从事相关产业，农户为龙头企业提供原材料，龙头企业为农户精深加工、寻找市场，实现合作共赢。五是改革发展催生型。围绕农村“三变”改革，通过有效盘活农村闲置资源资产，成立专业合作社进行生产经营，实现资源资产变现和农民群众增收。

（三）提升四种带动能力

农民专业合作社把分散经营的农户组织起来，解决了政府“包”不了、集体“统”不了、单家独户干不了的难题，实现了小生产与大市场的有效对接，提高了农民组织化程度，搭建了小农户与现代农业发展的桥梁。一是提升了村集体和农户增收能力。农民专业合作社特别是党组织领办合作社，在带动农村集体、农民增收方面发挥了巨大作用，累计带动村集体增收9600多万元，带动社员户均增收1525元，比普通农户平均增收20%以上。二是提升了规模经营能力。合作社积极流转农民承包地，进行统一经营，有效地推动了农村土地流转，解放了农村劳动力。目前，全市农村土地流转面积128万亩，其中20%以上直接流转到合作社。合作社通过规模经营、标准化生产，开展生产托管等，增强辐射带动能力，推动了土地规模经营。三是提升了品牌竞争力。超过500家合作社注册了产品商标，有产品质量认证的合作社达到近200家，成为淄博市特色农产品发展的重要支撑，“沂源红”苹果、“博山”猕猴桃、“高青大米”“高青西红柿”等特色农产品，80%以上产品来自各类合作社和家庭农场。四是提升了社会化服务能力。合作社将服务领域延伸到生产托管、储运、加工、销售等全产业链各环节，可开展全程“保姆式”、重点环节“菜单式”等服务，有效解决了农民实际难题。目前，全市农业生产托管服务面积达380万亩次。

三、淄博市农民专业合作社发展存在问题

总体来看，淄博市农民合作社发展较快，但同时存在规模小、实力弱、带动能力不强、管理不规范等问题，主要表现在以下几个方面：

一是速度快，但发展规模小。合作社成立门槛低，只要有5个成员即可到行政审批部门登记成立，没有审核把关程序。有的受利益驱动、为了争取上级政策，从而成立合作社。很多合作社成立后仅仅是几个成员经营，一般规模不大、实力较弱，基本上没有带动农户发展的能力；有的合作社甚至没实质性经营，成为异常社、“空壳社”。从入社农户数量上看，全市平均每个合作社只有45户社员，部分合作社成员只有5-10户，规模偏小。

二是实力弱，服务带动能力差。目前，大多数农民专业合作社发展活力不足，主要停留在农产品的市场销售和生产资料的配送等基础层次，服务农户带动农户能力不强；有的合作社运行质量不高，统一服务和销售能力较低，创建品牌意识较弱。

三是管理不规范，经营异常合作社数量大。大多数合作社未能按照合作社的运行规则和章程制度的规定运行，有的合作社理事长独掌大权，一人说了算，管理不民主。与农户间的利益联结机制还不健全，有的财务管理不规范，没有建立成员账户，不依法进行盈余返还，没有真正结成“利益共享、风险共担”的共同体。年报公示不及时，导致经营异常合作社数量居高不下，目前全市仍有2000多家经营异常合作社需要清理规范。

四是人才缺，发展后劲不足。农民合作社大都是由农民创办，部分社员的个体素质比较低，具有浓厚的小农经济意识，缺乏诚信经营和现代市场理念，合作社80%以上人员是高中以下学历，专业技术型、经营管理型人才稀缺，风险防范能力差，自救补救措施跟不上，合作社的发展后劲不足。

五是政策少，发展活力不足。虽然有一些扶持政策，但仍不成系统、体系，没有很好地激发合作社发展活力。一是合作社贷款难，由于缺少抵押、质押资产，农民合作社大都无法通过担保等形式获得银行贷款，融资渠道不畅，筹资手段缺失，严重阻碍了合作社生产规模扩大和技术设施投入。二是政策服务保障不精准、不到位。用水、用电、税收、交通、用地等方面政策大多还停留在纸面上，能够落实落地的少，合作社难以真正受益。

四、进一步推进淄博市农民专业合作社发展的对策建议

为引导农民合作社规范发展，下一步，要在国家和省、市级扶持政策的基础上，进一步研究细化淄博市合作社扶持引导政策，制定出台支持合作社发展的意见，配套若干政策措施，形成“1+N”政策体系，重点从5个方面求突破：

（一）从管理体制上求突破

《农民专业合作社法》第十一条规定，县级以上人民政府应当建立农民专业合作社工作的综合协调机制，统筹指导、协调、推动农民专业合作社的建设和发展。县级以上人民政府农业主管部门、其他有关部门和组织应当依据各自职责，对农民专业合作社的建设和发展给予指导、扶持和服务。对于农民专业合作社的发展、规范，不仅仅是农业农村部门的职责。市及各区县要分别成立议事协调机构，建立政府统筹、部门协同的工作机制，形成统筹协调指导农民专业合作社发展的合力。

（二）从服务体系建设上求突破

一是试点建设合作社管理服务中心。在临淄区、桓台县、高青县、沂源县4个农业大县，率先在有条件的镇街建立服务中心，主要承担合作社登记注销服务、政策咨询、财务审计、技术指导等工作，服务中心要有人员、有场所、有制度、有服务项目，定期开展合作社资金审计，依托服务中心，建立合作社管理信息平台，为每个合作社建档立卡，全面监测，分类指导。二是激励发挥专家顾问团队作用。成立服务农民合作社专家顾问团队，根据专家专业特点，建立联系蹲点制度，对专家顾问团队服务新型经营主体情况进行政策补助和激励。

（三）从人员素质提升上求突破

针对农民合作社人员素质偏弱现象，结合“新农人”培育计划、高素质农民培训、“领头雁”培育等，将农民合作社带头人和经营管理人员纳入培训范围，分批次进行培训，五年内实现全覆盖，培训费用列入各级财政扶持计划。

（四）从品牌建设上求突破

一是培育产业联合体。每个区县试点建立1-2家农民合作社产业联合体，对于发展潜力足、增收能力好、带动能力强的，给予一定政策扶持。二是培育发展联合社。鼓励关联度高的“低小散”合作社合并重组，联合组建范围大、层次高、服务农户领域广的联合社，评选十佳联合社，并给予一定政策奖励。

（五）从政策支持上求突破

一是加大信贷支持。鼓励金融机构开展土地经营权、生产大棚、大型农机具等依法合规抵质押融资试点，结合淄博市优质、优势农产品，推出一批促农增收的特色金融产品。二是发展农业保险。依法发展农业互助保险，鼓励支持保险机构设计适应合作社产业发展需求的农业保险品种，因地制宜开展生产环节、设施设备、产值产量、收入价格、综合及全产业链类等特色保险，扩大保险保障范围。

参考文献

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作者简介：徐婷婷（1980—），女，山东省淄博市人，研究生，副教授，研究方向：产业经济学、发展经济学。