摘要：与传统模式的城市社区相比，韧性社区在主体协同性、风险抗逆性、动态适灾性方面的能力更加突出。城市韧性社区的建设与城市社区的公共卫生应急管理机制建设之间互联互通，为城市社区开展公共卫生应急管理工作提供了全新的指导方向。本文首先分析韧性理论下城市社区的公共卫生应急管理机制基本建设原则，其次从几个方面深入说明城市社区实施公共卫生应急管理实践的深化策略，力求为社区应急管理创新的重要方向，以供参考。

关键词：韧性理论;城市社区;公共卫生应急管理

城市社区是公共卫生事件联防联控的第一道防线，在对外防范输入、对内防范扩散方面发挥不可忽视的作用，只有坚守住城市社区这道防线，才能彻底切断问题扩散的渠道。韧性社区是城市公共卫生应急管理的支撑点，从应急管理的层面来看，韧性社区的本质其实就是公共卫生应急管理框架的概括，既可以起到风险预防、危机应对的作用，而且能够切实保障社区结构在稳定状态下运行，充分发挥其管理效能，即使在受到外部冲击的情况下依旧可以在短时间内恢复结构与功能。此外，城市社区是应对突发公共卫生事件的基础，是国家应急管理体系中的最后一道防线，所以说基于韧性理论指导建设韧性社区、完善公共卫生应急管理机制两者之间存在密切联系，只有依托健全的公共卫生应急管理机制，才能促使韧性社区在公共卫生应急管理中的效能充分发挥出来。

1 韧性理论下城市社区的公共卫生应急管理机制基本建设原则

1.1 内在性与外在性结合

基于韧性理论指导下的城市社区公共卫生应急管理机制建设，坚持内在性与外在性结合，主要是强调在关注社区应急属性，将社区内部有限的资源优势充分挖掘出来的同时，也要社区也要积极与政府部门、社会组织建立深度合作关系，构建良好的协作环境，为社会应急管理提供外部环境支持【1】。城市社区既属于公共应急管理的主要对象，也是执行公共卫生应急管理的主体，对此，要求社区在开展应急管理工作的过程中积极树立全周期意识，统筹规划社区空间布局，持续动员社区群众参与应急管理，做到事前预测预警、事中应急处置、事后反思提升，不断提升应急处置能力，打造全周期式的预警机制。

不仅如此，由于城市社区的公共卫生应急管理工作涉及诸多内容，所以有必要制定完善的应急管理合作机制，确保应急管理信息可以实现共建共享，提高信息的流动与利用率。还需要对社会中提供应急服务的组织机构，给予一定税收政策倾斜，更好地让“社会力量”与社会资本参与到应急管理中。另外，健全公共卫生应急管理主体的合作协调机制，促进社区社会组织与政府在应急管理工作中优势互补，消除“信息孤岛”，强化对信息资源的全面管理，有效畅通民意合理诉求的渠道，构建科学高效的卫生应急管理体系。

1.2 统一性与特殊性结合

城市社区公共卫生应急管理机制建设的统一性与特殊性结合原则，主要强调既要立足于公共卫生应急管理工作的整体安排，也要保证契合社区实际情况，突出公共卫生应急管理体系的特色。具体到实践中，公共卫生应急管理工作应该由政府负责统一指挥统一协调统一调度，在全面贯彻落实政府方面对公共卫生应急管理工作提出的规定要求基础上，有效建设与维护政府公信力，突出政府的主导地位【2】。与此同时，城市社区应树立全局观念，通过与政府部门、其他社区的协同合作，实现应急资源的有效整合，构建社区韧性共同体，以此来实现多元主体参与、资源有机共享、多方合作共赢，合力推进应急管理的机制建设与管理能力现代化。城市社区应急管理方案的制定，还应将地理位置、生活习惯等因素考虑在内，并预留出一定的容错空间，这样才能将社区干部参与公共卫生应急管理工作的积极性最大程度调动出来，加强基层应急管理能力。

1 3 紧迫性与渐进性结合

紧迫性与渐进性结合的原则，主要是要求城市社区要深刻认识到应急管理的紧迫性，用实际行动助推工作的又快又好发展，同时也要兼顾到应急管理的渐进性，做到按计划、分步骤有序实施管理。具体到实践中，需要城市社区做好动态评估，在以往的公共卫生应急工作中总结经验教训，找出其中存在的不足，针对性补充短板，促使城市社区自身的风险抵抗能力可以有所提升【3】。而且，城市韧性社区的公共卫生应急管理机制建设并不是一蹴而就的，在实践工作中应密切结合社区实际情况，积极探索、反复试错中找出最为适宜的应急管理工作路径。

2 韧性理论下城市社区的公共卫生应急管理的实践深化

在韧性理论指导下，城市社区在构建公共卫生应急管理工作机制阶段，需要深刻认识到社区的系统存在的脆弱性，并有意识地对系统稳健性、能动性、智慧性做出强化，同时还要积极与外部协同联动，促使城市社区在自我适应、自我组织、自我修复等方面的能力得到显著增强，进而逐步走上可持续发展之路。

2.1 党建引领，提升社区应急管理韧性

治理韧性是健全城市韧性社区在公共卫生应急管理机制的关键职能。对此，要求全面提升基层党组织领导力，夯实属地管控责任，促使城市社区在公共卫生应急管理工作的实施阶段可以充分发挥主观能动性【4】。

首先，发挥社区基层党组织的号召力。城市社区应积极组建一支社区应急领导工作组，筛选优秀的党支部委员、卫生应急经验丰富的人才纳入到工作组中，促使这部分人员可以在交叉任职的条件之进行联合办公，让党在城市社区公共卫生应急管理中始终占据主导地位，让党在社区建设中的示范作用淋漓尽致地发挥出来，进一步推进实际管理工作中的形式主义官僚主义集中整治。其次，强化社区自治职能。社区居民委员会应准确罗列出应急事项，以此来强化自身的自治职能，避免过度依赖行政的问题出现，并且面对重大应急事项的处置，应由居民委员会全体成员协同商议决定，突出应急处置的实际效能。与此同时，对现行的应急检查考核机制进行革新，将具体应急事项直接作为应急考核的评价标准，督促社区负责人员随时做好突发问题应急准备【5】。最后，明确社区应急管理人员的定位。城市社区在开展公共卫生应急管理工作的过程中，应注重协调好相关人员的上下级关系，从固有的科层制组织结构局限中突破出来，明确基层政府、社区居民委员会两者之间的工作内容与责任边界，防止出现权责不清或者重叠的现象，而且基层政府不能随意对社区问责，在公共卫生应急管理工作中尽量赋予社区更大的基层治理权限，使之坚决扛起属地管理责任。

2.2 政府主导，强化韧性治理顶层设计

在城市社区应急管理领域，韧性理论是其中一项全新理念，贯彻落实该项理念，其关键是要由政府主导，从根本层面入手强化顶层设计。首先，考虑到风险的产生与发展均存在较强的不确定性，危机应对也就呈现出跨边界的特点，需要各个主体在横向与纵向角度相互配合，这也就引发主体竞争与责任规避等问题，所以要依靠政府部门的行政权威从中协调。其次，公共卫生危机的应急管理阶段，不论是对资源、人才，亦或是专业技术均具有严格要求，但是城市社区在专业性与人才资源方面相对薄弱，面对这些现实条件，同样有必要由政府在政策、资源、人力方面给予充分支持【6】。正是由于政府部门天然的优势，使之成为公共卫生应急管理工作中最为理想的主导者，而且政府的这一地位在一定时期内都会保持相对稳。与地位相互匹配的便是责任，政府应该切实做好城市社区应急管理的顶层设计，健全相应的管理制度，为各个主体的协同合作营造良好环境，积极出台相应的支持政策，将城市社区公共卫生应急管理涉及到的战略规划、中长期工作方案、专业人才队伍组建、社会组织联动、挖掘社区优势等作为常态化工作，加快推进韧性城市社区的建设。

2.3 内部增强，打造社区安全韧性生态

城市韧性社会建设，其关键是将社区内部的优势挖掘出来，以往城市社区在公共卫生应急管理中多处于被动位置，所以优势挖掘这项工作已经超出其能力范畴。为切实改善这一现状，需要城市社区安排由上至下的顺序，通常规划应急管理工作，或者通过现有资源的利用，充分发挥能动作用【7】。此外，城市社区的应急管理工作的分工协调，不仅要从组织结构处着手，更是要从基础设施、制度层次、安全文化等维度来打造社区安全韧性生态，将物理韧性、技术韧性、制度韧性、个体与家庭韧性整合到社区内部，这也是侧面体现出城市社区的主动性。

在物理韧性上，城市社区可利用新技术、新材料对现有应急基础设施进行改造升级，利用好社区每一块建筑预留空间，将其改造为布局合理的应急避难场所与应急通道，进一步强化城市社区基层设施的适灾能力。在技术韧性上，城市社区应加大应急技术的研发力度，利用科技手段为公共卫生应急管理赋能，比如将人工智能、物联网、大数据等新型技术手段渗透到应急管理工作的各个环节，积极搭建集成风险监测、风险识别、风险预警的一体化平台，为城市社区风险研判、应急方案制定、资源调度提供强有力的技术支持。制度韧性上，以因地制宜为指导原则，按照公共卫生事件的类别与等级，编制对应的应急预案，并在充分社区内物理资源资源与人口结构的前提下，确立操作性强的中长期发展规划，以此来促进城市韧性社区的长效发展。对信息采集、资源投入、队伍建设等关联制度进行优化调整，并且从成功的应急管理实例中汲取经验，树立全周期管理意识，明确划分利益主体的工作内容、责任范畴、资源配置等，灵活调整应急管理工作机制。在个体与家庭韧性上，应面向社区中的广大个体与家庭，开展安全教育培训，将灾害危机知识、应急处置技巧、自救互救等传递给他们，促使其面对重大公共卫生事件，可以保障好自己的健康与安全。基于上述可以体现出安全文化建设的重要性，只有采取完善社区服务、创造社区集体记忆、增进社区互动等多种办法，才能培育出社区社会资本，让广大社区群众将安全观念与风险意识印刻在脑海中。

2.4 动态调适，制定持续性学习机制

韧性社区兼具自我学习、自我适应的双重特点，能够将已经汲取的理论知识进行转化，为后续应对可能出现的风险积蓄能量。此种能量的积蓄需要丰富的风险预防、危机管理理论的支持，并从这部分理论知识中总结经验，对当前的应急管理工作现状展开反思。所以，为危机学习为核心，制定持续性学习机制是非常有必要的，是强化城市社区风险适应能力的必要路径【8】。具体到实践中，首先从学习主体入手，应明确认识到政府应急救助方面存在的局限性，而社区与社区力量则能够为其提供有效补充，因此公共部门、社区组织、社会专业力量、企业与事业单位等主体联结起来，使之协同组成合作网络，为主体间资源与信息共享提供支持，由各主体基于多个视角科学全面的看待危机。其次从学习制度入手，坚持以问题为导向建立长效的学习机制，将预防、准备、响应和恢复四个环节相互关联起来，突出学习机制的立体化、层次性、联动性。具体包括“科层式”应急管理体系不再局限于危机管理部门独立编制，而是由社会各个主体协同参与，让编制过程更具开放性;学习也不再局限于应急部门，而是由于社会各个主体共同学习;学习内容从单一公共卫生事件类型的对焦学习，转向多类型事件的交叉学习。最后从学习内容层面入手，以往城市社区在开展公共卫生的应急管理工作的过程中，受到初期对于危机情况掌握不明确、信息过载等问题的影响，主要侧重于事后学习，为将学习贯穿与公共卫生应急管理的各个环节，城市社区可以建设案例数据库，由政府部门、专家、社会组织等，从多个视角出发对各类公共卫生应急案例展开探讨，在案例剖析中生成策略，为系统学习提供支撑。

2.5 科技赋能，提高社区应急智能化水平

韧性社区属于开放性系统，既要重视挖掘社区的内部优势，也要注重与外部环境的交互，将外部汲取的理论知识内化，促使城市社区的应急处置能力得到显著增强。当前，我国科技呈现出迅猛发展的趋势，如果可以将这些技术手段引入到城市社区公共卫生应急管理工作中，便可实现实时监测风险、资源高速共享，而且为社区韧性评价指标确立提供依据【9】。对此，首先要利用物联网、大数据、人工智能等数字化技术，搭建风险动态势识别系统，全面覆盖城市社区的智能化终端，以此来监测社区风险源点，并对其展开智能化分析，一旦发现社区运行异常，系统可即可发出声光警报。其次依托技术，将多种类型、多个层级的信息资源整合起来，实现数据的跨部门、跨区域融合，有效提高资源的流动率，实现资源利用价值的最大化。此外，通过大数据技术加持，将社区内部与外部的全部资源的类别、存量、特性进行区分，根据公共卫生事件的危机情境，自动化模拟最优化的资源组合，编制适宜的应急物资调配方案，如此便可大幅度增强应急物资调度实效。最后，构建动态化的社区韧性评价机制。城市韧性社区的建设是一项系统性工程，需要经历渐进的增量更新过程，无法一劳永逸，所以通过动态化评估来确定未来一定周期的发展方向，这就需要依靠科学、合理的韧性社区评价指标体系作为参考，在获得评价结果后，针对性分析韧性社区的建设进展、发展不足，促进区域应急管理工作水平整体提升。

结束语：

综上所述，2021年的全国应急工作会议中正式提出“制定实施基层应急能力提升计划”的工作计划。安全是社区治理现代化的基础，为贯彻落实该项要求，城市社区需要基于韧性理论指导，全面建设公共卫生应急管理机制，坚持内在性与外在性结合、统一性与特殊性结合、紧迫性与渐进性结合的基本建设原则，通过党建引领，提升社区应急管理韧性;坚持政府主导，强化韧性治理顶层设计;内部增强，打造社区安全韧性生态;动态调适，制定持续性学习机制;科技赋能，提高社区应急智能化水平等多样化举措，尽快完善城市韧性社区公共卫生应急管理法机制的建设，促使基层的应急处置能力得到进一步强化，加快推进应急管理体系和能力现代化。

参考文献：

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项目号：

河南省高等学校重点科研项目-重大公共卫生应急体系构建与优化策略研究（21A630015）

作者简介：

张影，博士、讲师，河南郑州人，主要从事工业安全管控、风险管理、政府应急管理方面的研究。

樊瑞雪，硕士研究生，山西太原人，主要研究方向为政府应急管理。