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摘要：“信用烟草”是通过归集共享“信用中国”信用数据，结合行业数据，依靠多部门联合惩戒机制，整合建立烟草行业信用数据库，运用“互联网+”“大数据分析”等方式，对数据进行分类、预警，形成具有行业专属性质的专业化、信息化、效率化的诚信体系管理平台。通过探索行业信用管理，以道德规范填补烟草专卖执法监督法律规范空缺；通过对不同信用等级的涉烟市场主体实施差异化的管理措施，提高监管的精准化、有效化；通过深化多部门信用联合惩戒机制，构建“政府主导、烟草引导、社会协同、诚信经营”烟草行业信用体系，最终实现“以法安定烟草专卖市场，以德滋润业户诚信经营”的烟草专卖监督管理新模式。

关键词：烟草专卖；诚信体系；信用管理；信息共享

Abstract：" Credit tobacco " is shared by Aggregate " Credit China " credit data， combined with industry data， relying on multi - joint disciplinary mechanism， with Large Data Analysis of consolidation and analysis of data to form an industry exclusive nature of specialization， information and efficiency of credit system managementplatform.Explore the credit management industry

1.背景介绍

《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》提出：“法治社会建设是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。守法诚信是建设法治社会的重要内容”“坚持依法治国和以德治国相结合，把法律规范和道德规范结合起来，以道德滋养法治精神。”《中华人民共和国烟草专卖法》实施30周年以来，在省局党组的坚强领导下，烟草专卖管理部门以“法”为令，严厉打击各类涉烟违法犯罪行为，假、私烟草制品市场基本肃清，涉烟违法犯罪得到有效整治。但是对于当前打击大户治理、真烟异常流动等轻微违法行为，往往存在行政处罚收效甚微，不足以起到震慑作用的问题，更有甚者钻法律法规尚无明确规定的真空漏洞。而解决上述问题的最根本、最长效的方法就是发挥道德对法律的补充作用，因此，烟草行业如何以“德”为号，引导烟草零售户以诚信经营作为基本道德规范，探索建立诚信评价体系成为烟草行业高质量发展的关键课题。

通过探索建立“信用烟草”诚信体系管理平台，对不同信用等级的监管对象实施差异化的管理措施，为守法诚信的涉烟市场主体营造良好环境，让违法失信的涉烟市场主体处处受限。以信用为主体的监管机制，有利于营造诚实守信、公平竞争的市场环境，有利于充分激发市场主体活力和创造力，[1]有利于树立专业高效、公正柔性的监管形象。最终构建“政府主导、烟草引导、社会协同、诚信经营”烟草信用体系。以行业信用道德规范为补充的烟草市场新模式监管，将会以更加公平、公正、公开的方式，促进信用水平提升，促进行业高质量发展，形成“以法安定烟草专卖市场，以德滋润业户诚信经营”的良好市场格局。

2.建设行业“信用烟草”诚信体系管理平台的必要性

2.1当前烟草专卖执法检查效率较低

“双随机、一公开”的检查频次均衡、范围广，但命中率较低。执法单位目前是以辖区全部烟草零售户为任务池，按照“双随机”下达的检查计划进行市场检查，以大庆市局为例：根据2020年至2022年上半年APCD监管工作数据，累计检查户55429次，命中率0.02%，检查效果精准性、有效性较低。除此之外，还存在不同目的专项检查、重点检查的对象多有重复，需要重复填写相关检查痕迹表；监管痕迹往往采用建立纸质档案；其他监督部门定期检查材料时查阅不便；定期更新的记录表工作量大且纸质档案存在丢失、破损风险等问题。

通过“信用烟草”平台对涉烟市场主体进行信用等级评价，对“双随机”任务池按照信用等级进行不同频次和频率的分类。采电子化监管痕迹记录等方式，将检查记录信息化，实现对涉烟市场主体实施针对性监管、强化风险防控、降低执法成本。[2]

2.2市场主体信用数据对于行业专属性不强

目前，由政府主导的“信用中国”在建立和完善我国社会信用体系中正在不断发挥“领头羊”作用，在双公示、黑名单、失信惩戒等方面，“信用中国”所搭建的信用体系起到了极大的社会价值，并且随着党中央和国务院的进一步推进其影响范围和力度正不断发展到新的高度。

然而但是其作为全社会市场主体的综合门户，其庞大的数据对于烟草行政管理部门所要涉烟主体信息需求而言，针对性和专业性效果不强。以大庆市数据为例，2022年7月末，“信用中国（大庆）”公布的全市市场主体为 610764 个，然而根据烟草行政管理的特殊情况，主管部门负责管理的烟草零售户为11026个，结合已掌握的无烟草许可证从事涉烟违法活动的单位或个人的数据，总体行业需求的数据占全市市场主体总量不足1.8%。信用数据专属性不强是导致社会公众和行业内部对于涉烟信用信息的利用程度不高的主要原因。

因此建立有专属性质的专业化、统一化、信息化的烟草行业信用管理平台和门户网站成为有效对策。

2.3烟草专卖管理部门与市场监督管理等部门存在信息鸿沟

烟草专卖管理部门在日常烟草零售许可证管理过程中，发现经常存在“证照不符”“擅自停歇业”等许可证使用不规范现象，经对持证人及证件管理员调研后，总结其原因主要为：营业执照变更名称、变更负责人或者注销时，烟草零售户申请许可证业务积极性较差，只有与其实际利益直接相关的许可类申请例如“延续”，才会去主动申请，而间接相关的“停业”、“变更”等业务由于烟草零售户意识不到位、主观能动性较弱等，往往存在等、靠思想。而面对上述问题，目前仅能依靠日常市场检查或人工查询才能发现并进行处理，证件管理工作较为滞后、被动。

通过“信用烟草”平台可以打破“信息壁垒”，实现线上“一体化在线政务服务平台”与线下“行政政务中心”数据联动，烟草零售户办理营业执照相关业务时，以手机短信及平台预警方式通知有关证件管理负责人，从而实现主动管理，提高许可证监管效能。

2.4持证烟草零售户违法成本低

当前工作中，普遍存在持证户的违法成本较低，甚至低于其违法获利水平，存在涉烟违法违规屡罚屡犯、屡禁不止的现象。例如，违法零售户跨地区收购卷烟时被收购地执法部门查获时，当地无法得知其是否存在在一年内被其他省市执法部门处罚的情况，仅能以初犯进行行政处罚，无法采取责令停业、降档停供等更严厉的措施；或者违法零售户采取“把鸡蛋放在不同篮子”方式，持有多个烟草零售许可证，当年被查处一次后，为防止被责令停业，在另一个持证地继续从事涉烟违法活动；又或是违法大户销售非正规渠道烟草制品，其违法行为的行政处罚的金额不如返还卷烟再次销售的盈利额。通过对“烟草行业专卖管理系统”内的案件信息统计分析，2022年上半年持有烟草专卖零售许可证的违法当事人中，31.23%的当事人在过去3年内存在既往违法经营历史。如若此类守法经营意识薄弱，利用制度与管理上的漏洞逃避法律责任的行为不加以严格监管，长此以往人人效仿，会给今后管理工作带来一定阻力。

通过“信用烟草”平台对监管对象进行整体信用评级，通过限制许可证期限、拉入黑名单、行业曝光、限制“烟商贷”以及多部门联合惩戒等措施，可以柔性并且更全面地增加违法成本。

3“信用烟草”诚信体系管理平台的解决方案

开发“信用烟草”诚信体系

管理平台，可以强化对涉烟信用数据的收集和分析，充分发挥政府“信用中国”平台的“政府主导”作用。提高通过大数据分析筛选有效信息，集约化、独立化发展烟草行业诚信体系，对涉烟市场主体进行专属性管理，对行业诚信经营起到“烟草引导”作用。根据多部门建立的数据共享、联合惩戒机制，形成“社会协同”合力。如图-1所示：

3.1优化资源配置，提升监管精准性和有效性

3.1.1优化数据分析，建立行业信用数据库

通过前期数据采集，将“信用中国”的市场主体中涉烟市场主体信息进行整合，结合行业内部信息，建立更加专业化、信息化的行业专属数据库，提高行业数据查询、收集效率的同时便于后期行业信用监管。

“信用烟草”专属数据库除了将普通烟草零售户各类信息纳入外，将“物流寄递企业”“无证户”“涉烟刑事犯罪人员”等专卖领域关注的重点监管对象进行电子化建档并统一集中管理。 对连锁式经营、家族式经营、外流户、大户等根据掌握的既往线索和信息，绘制脉络信息图及企业侧写图掌握家族式内在关系及幕后网络，根据辖区“三员”掌握信息实时更新，一键查询即可显示守法经营情况，以全局视角掌握零售户之间的内在联系，为治标先治本的针对性监管提供有力抓手。

同时，将执法检查痕迹、现场实况摄录等通过电子化方式储存在数据库内，执法检查痕迹全留存，根据既往检查历史、检查原因和目的，可客观了解该户的社会评价，例如某户检查内容多为消费者举报销售假烟，但是实际检查过程中未发现违法行为，则需要对其采取错时检查等非常规监管措施。对守法经营户历次检查均无问题的，采取适当降低检查频次等措施。通过记录并分析检查痕迹，可以了解执法检查工作轨迹，对痕迹进行研判，采取针对性执法，提高检查效率。

通过不断丰富行业信用数据库信息，将杂乱分散的数据进行整合优化，提高行业专卖管理的信用管理能力和大数据分析能力，实现专卖执法监督效能进一步提升。

3.1.2按照信用等级实施差异化市场监管，提高专卖监管精准性和有效性

“信用烟草”通过对烟草零售市场主体进行大数据分析，智能演算信用等级，辖区既往对烟草零售户经验判断进行数据矫正后，将信用数据库与制定“双随机、一公开”执法检查结合，科学合理制定检查计划，优化诚信户行政监管安排，对信用等级较好且经营时间较长的市场主体降低抽查比例和检查频次，除投诉举报、线索指向、专项检查及法律法规等另有规定外，可以根据实际情况采取半年内免检等政策，实现守法诚信“无事不扰”。对信用较差或新进入的市场主体实行严格监管，针对性地大幅提高“双随机”抽查比例和检查频次。专项检查、节假日检查以及联合执法等重点工作中，将其纳入检查重点，定期检查，实现违法失信“利剑高悬”。统一设计检查表并电子化录入、留存，实现可追溯式执法检查。综合优化执法资源配置，任意执法人员经身份验证后，可查询涉烟主体信息时，可以根据社会统一信用代码和身份证号码，一站式查询全部涉烟既往信息，提高专卖监管精准性和有效性。

3.1.3将数据与地图有机结合，实现可视化监管

（1）通过录入经纬度对全市烟草零售许可证位置，中、小学，幼儿园的位置进行标记，经大数据进行优化分析后，行政相对人在申领新办许可证前，可以在“信用烟草”门户网站提前掌握周边烟草市场经营环境，初步查询是否符合《大庆市烟草制品零售点合理布局规定》有关距离的限制，减少无效的申请量，提高烟草许可行政效率。（2）通过建设“信用烟草”智慧中台，让烟草专卖许可证办理、案件完成、外流清理等各类数据实现可视化；以地图形式将全市监管对象进行点状绘制，对全市信用、违法、外流等总体进行全局总览；对点位进行选取，具体查看该点位的监管对象相关情况简介；显示各辖区分布，执法人员检查轨迹及当前位置等让数据以更直观的形式展现给管理人员，从而做出全局性分析研判。

3.2公共信用信息归集共享，强化多部门联合惩戒

通过部门联合惩戒机制，最大限度发挥“诚信大庆”工作领导小组成员作用，强化巩固各部门间信用信息的归集和共享，打破“信息壁垒”实现共享即惩戒的效果。

3.2.1营业执照信息共享，强化行政许可效率

营商环境建设监督局负责线下“政府服务中心”受理营业执照变更、注销业务时，以短信形式通知所在辖区的烟草专卖局证件管理负责人员；市场监督管理局通过线上“一体化在线政务服务平台”办理工商执照相关业务时，以定期同步形式将“网办”营业执照变动情况更新至“信用烟草”平台，证件管理人员会收到平台系统预警。通过归集共享方式，化被动查询、被动检查为主动知晓、主动处理，有效解决“证照不符”“认证不符”“擅自停歇业”等许可证管理，保障许可证零售许可证的退出机制高效运行，强化行政许可管理效能。

3.2.2强化联合惩戒，提升社会诚信水平

深化多部门联合惩戒机制，发挥“行政处罚公示”和“黑名单”作用，扩大部门间协作，打造“一处失信处处受限”的信用惩戒环境。坚持政府主导、烟草引导的方针下，与黑龙江省“十四五”规划的 “信易+”应用场景深入融合推动形成“守信受益、信用有价”的社会氛围。将“信用烟草”平台打造成系统内纵向联通、跨部门横向贯通的信用“数据枢纽”和应用载体，与一体化在线政务服务共享交换平台、“双随机， 一公开”监管系统、“互联网+监管”系统等信息深度共享和交换，不断深化信用数据资源有效汇聚和互通，实现跨地区、跨行业、跨层级业务协同[3]。引导金融机构参考市场主体信用信息，经营“烟商贷”的银行根据申请人提供在“信用烟草”门户网站下载的“信用烟草报告”确定贷款额度，使守信申请人在市场中获得更多机会和实惠；对失信申请人采用限制的贷款政策。信通过发挥与市场监督管理局、交通运输局、邮政管理局等单位的联合执法机制，对等级低的涉烟无证户及物流寄递企业进行高压监管。在政府的主导下，烟草专卖部门与其他部门将形成社会合力，共同提升地区社会诚信水平。

3.2.3建设行业统一的“信用共享、联动惩戒”机制

依托“信用烟草”平台，将辖区违法违规人员及信息共享，查获当事人违法行为时，在系统内可以查询其全部涉烟违法记录，包括其他辖区处罚情况、名下其他许可证情况。共享违法或信用信息后，违法行为发生地的执法人员记录信用信息后，许可证发证机关可以根据发生地执法机关共享的信用信息对其许可证予以联动惩戒。有利于违法追溯的从严处罚，有利于对违法犯罪网络进行全局性掌握，有利于打击真烟异常流动。构建行业统一的“信用共享、联动惩戒一张网”，实现联动惩戒的全程可视化，形成“环环提醒、处处预警、逢办必查、核实必究”的专卖执法治理效能。[4]

3.3科学、合理构建烟草行业信用评价体系

以信用分数、信用等级为抓手，根据行业需要，采用市场调研、听证会等形式科学、合理建立行业内部信用评价体系。按照不同情形对信用分数予以增减，信用分数最终确定信用等级，以信用等级助力烟草行业市场有序竞争、优胜劣汰。

3.3.1制定综合性强、关联性、实用性强的信用政策。根据信用等级实施不同的烟草政策，在罚没烟草制品销售资质、许可证期限、政务服务、“烟商贷”等经营方面，以及个人征信等方面，实施更为有效的信用政策。例如：（1）针对同一单位或个人名下持有多个许可证的情况，采取“一荣俱荣、一损俱损”的综合信用评价体系，提高多证零售户的违法成本。（2）申请新办烟草专卖零售许可证时，如果其既往经营烟草信用不高，则其初始信用分数也会适当降低。（3）按照许可使用期限内的综合信用等级确定延续时许可期限长短。（4）为信用等级高的烟草零售户提供“绿色通道”和“容缺受理”等便利服务措施；部分申报材料不齐全的，书面承诺在规定期限内提供的，可先行受理，加快办理进度。

政策一定程度上可以决定市场走向，烟草信用政策对于涉烟市场主体利益正相关越高，信用就越能够发挥其应有的价值。

3.3.2动态调整信用评价结果。制定行业信用管理细则，烟草行政管理部门对辖区涉烟市场主体的诚信经营状况进行监督并随时记录情况，实时对信用分数进行管理并提报审核。设置专员并制定审批程序对提报的材料进行审核，审批通过后在后台进行分数变更，“信用烟草”平台定期根据信用分数确定信用等级。涉烟刑事犯罪人员服刑完毕后继续从事烟草零售业务的，“信用烟草”对其信用进行标记予以限制措施，需诚信经营满足一定年限后，经当事人申请并签署承诺书后可以动态消除其标记。

3.3.3信用的积累与修复。通过普法、普信宣传引导涉烟市场主体重视自身信用积累，依法诚信经营。通过信用修复机制，引导违法当事人主动纠正失信行为、消除不良影响、重塑良好信用等方式，降低自身信用风险，提升自身市场信誉和竞争力。

3.4“信用烟草”数据分析与运用

强化信息收集处理能力，以“信用烟草”评价指标体系，强化分类结果运用，进一步与“双随机、一公开”监管的结合，与专业领域风险防控的结合，与探索完善新产业新业态新模式监管的结合，强化多部门联合惩戒机制充分发挥。

3.4.1数据赋能转变监管方式

利用大数据等技术对失信行为早发现、早提醒、早处置，提高监管及时性、精准性、有效性。一是对烟草零售户信用等级变化情况进行及时预警，及早发现异常情况和风险，由常规事后监管向事前监管移转变；二是利用重点大户管理、APCD等方法对市场总体进行数据上传，通过大数据分析信用变化趋势情况，及早发现高风险点，主动掌握线索，由被动监管向主动监管转变；三是通过多部门联合惩戒、“互联网+政务”等信息共享机制，及时发现工商执照变动户、无证户、物流寄递企业异常情况和风险，强化与市场监督管理部门、公安等部门之间协作配合，通过开展联合执法检查等方式，对市场主体进行提醒、指导，由事后处罚向事前教育转变。[5]

3.4.2信用运用综合管理

加强信用监管是基础，是健全市场体系的关键，可以有效提升监管效能、维护公平竞争、降低市场交易成本。通过各部门间大数据共享，深入开展联合惩戒机制，建立“信用烟草”门户网站，对外公示涉烟违法行政处罚公示，涉烟犯罪案例警示，联合惩戒部门名单及政策公示，实现一处失信处处受限的制约效果。设置“留言板”“网上问政”等功能将人民群众关心的涉烟问题以数字化的形式进行固定，定期进行汇总分析，为行业高质量发展和提高消费者满意度提供可靠的数据支撑。

4结束语

行稳致远，肇始于信。未来“信用烟草”将会站在“信用中国”的肩膀上，实现与政府多部门之间实现信息互通共享，在烟草行业关注的重点领域如电子烟监管、真烟异常流动监管、“类烟”产品监管等方面；在行政许可领域如“承诺告知”“容缺受理”等方面，以及在法律法规的尚无规定真空领域，发挥更大的价值和作用。

参考文献

[1]蒲淳；市场监管总局：分类管理信用风险 对守信企业"无事不扰"；中国经济网-《经济日报》（2022-2-16）http：//12365.ce.cn/zlpd/yw/tt/202202/16/t20220216_7336912.shtml

[2]王炜，王玮；烟草专卖市场信用监管研究与应用现代商贸工业，2022年04期【DOI】10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.04.039

[3]黑龙江省人民政府黑龙江省人民政府关于印发黑龙江省“十四五”社会信用体系建设规划的通知 黑政规〔2021〕22号（2022-02-21）https：//www.hlj.gov.cn/n200/2022/0221/c668-11029666.html

[4] 陈星文、陈磊、顾敏康;推进烟草零售客户信用体系建设 创新市场监管和客户服务新方式——以湖南株洲市局零售客户信用体系建设探究为例；信用中国（黑龙江佳木斯）https：//www.hlj.gov.cn/n200/2022/0221/c668-11029666.html

[5] 蒲淳；市场监管总局：分类管理信用风险对守信企业"无事不扰"；中国经济网-《经济日报》（2022-2-16）http：//12365.ce.cn/zlpd/yw/tt/202202/16/t20220216_7336912.shtml