摘要：不动产登记历史遗留问题产生的原因复杂多元，“办证难”的表现形式也是各式各样，加强不动产登记历史遗留问题的研究，对妥善化解矛盾和解决问题、维护群众合法权益，促进经济社会高质量发展有着重要的意义。对此，本文将探索不动产登记的历史遗留问题，并针对性地提出相关对策。

关键词：不动产登记；历史遗留问题；国有土地

引言

不动产作为城乡居民的一项重要资产，其确权登记日益受到社会各方的关注。不动产因登记而产生法律效力，经登记后的不动产可以用于抵押融资、办理营业执照、户籍迁移等各项重要用途，全国大多城市将不动产作为学区房直接与子女的教育挂钩，其登记状况确实牵动着万千群众的心。然而，由于各种历史原因，部分不动产未能进行登记，在不动产权证牵涉的利益越来越重大的今天，广大不动产权利人对取得因历史遗留问题而未能顺利登记的建筑物（构筑物）的不动产权证的愿望越来越强烈。国家与地方各级政府十分重视不动产登记历史遗留问题的解决，自然资源部 2021 年 1 号文即为《自然资源部关于加快解决不动产登记若干历史遗留问题的通知》；2022年8月，浙江省自然资源厅发布《关于加快解决不动产登记历史遗留问题的指导意见（征求意见稿）》，就加快化解国有土地上已经出售的城镇住宅的历史遗留问题提出意见，不动产登记历史遗留问题的有效解决已成为社会普遍关注的焦点与热点。

1、不动产登记历史遗留问题的界定

不动产登记历史遗留问题，并非一个学术概念，更多是一种习惯“称呼”。很多从业人员也不赞成将不动产历史遗留问题一概称作不动产登记问题。不能办理登记的不动产历史遗留问题主要包括前置要件缺失、土地房屋记载信息不一致、跨宗地建房等问题，只有土地房屋记载信息不一致属于不动产统一登记带来的、登记机构应当考虑解决的问题。但是，不动产登记作为“办证”的最后环节，是企业、群众最终诉求所在，也自然成为相关问题的代名词，“不动产登记历史遗留问题”的说法也由此而来，并且一直延用。不动产登记历史遗留问题是指不动产统一登记制度实施以前，在分散登记时期因种种原因在取得相应权力时未登记或者未完成全部登记流程，导致企业、群众等主体按照现行登记办法无法予以登记的情形。

2、解决不动产登记历史遗留问题的对策

2.1、原房地分别登记导致信息不一致

原房产证与土地证由国土部门和住建部门分别颁发，均具有公信力。最常见的不一致是两者登记用途不同，如房产用途为商业，土地用途为住宅，换发不动产证时矛盾显现。为此，部分城市的自然资源部门出台了相关的规定，换证时只对原证的用途进行转载，保留原有的矛盾，待权利人提供原登记有误的材料后再行变更。这样既满足了权利人的换证需求，也提高了登记工作效率。如果权利人需统一两证用途，则以规划核准图的标注用途为准。建筑物地形不一致是由领证时间差异造成的，或后期有违建发生。一般对于个人私房户与单位类的独用宗，若时间跨度长，换证时需进行现场查看，若出现翻改扩建情况，则需提供相关的建设手续 ；若登记的主体房结构完整，只是在周围有一些违章搭建，建议作正常登记。

2.2、用地、规划或验收等资料不完善

一是对于缺少用地批准资料问题，对于已经办理了房屋所有权登记的或房屋销售且已交付入住的，房屋占用土地的宗地权属界线清晰，权属范围经公告（公示期不少于15个工作日）无异议或异议不成立的，报经市、县（市、区）人民政府同意，可以直接按现状用途补办划拨或者协议出让手续；对于没有办理房屋所有权登记的，若是政府主导的国有土地上安置房、棚改房、经济适用房等项目无用地手续或用地手续不完善的，由建设单位或其他办理登记的主体提出申请，可按照划拨、协议出让等方式补办用地手续，若是其他建设项目，建议按照地方实际，分不同时间段、不同类型分别采取划拨、协议出让等方式按照项目建设时的政策规定补办用地手续：在2001年10月22日国家《划拨用地目录》发布实施后建造完成，符合《划拨用地目录》规定的，按照划拨方式补办用地手续；不符合的，按照协议出让方式补办用地手续，在国家《划拨用地目录》发布实施前建造完成的，建议由开发单位自主确定补办用地手续方式。二是对于缺少规划资料问题，建议以 1990 年 4 月 1 日《中华人民共和国城市规划法》实施时间为节点，在此时间节点之前的，按法不究既往的原则，房屋按现状测绘、规划按现状进行确认，作为房屋符合规划的材料 ；在此时间节点之后的，需补办相应的规划手续。三是对于缺少竣工备案资料的问题，建议以2000年4月为时间节点（建设部令第78号《房屋建设工程和市政基础工程竣工验收备案管理暂行办法》要求建设工程竣工后必须进行竣工验收备案），在此时间节点之后的，以有效的验收资料、工程质量监督报告等材料作为房屋已竣工的材料；在此时间节点之前或因建成时间早，确实无法办理竣工验收备案证明、建设工程消防验收意见书（备案凭证）的，建议委托具有相应资质的安全鉴定机构和消防专业技术服务机构进行消防设施、房屋质量等安全鉴定，出具的鉴定合格报告经住建部门认定或备案后，可作为办理不动产首次登记房屋已竣工的材料。

2.3、未履行合同约定或违反建设工程规划条件的

未完全履行合同问题主要表现为项目建设超量（超容积率）、擅自更改规划用途、未交或少交土地出让金等，通常这类问题的根本落脚点是开发单位签订土地出让补充合同与补交土地出让金，依法依规完成补缴费用、补建配套设施等措施后，不动产登记机构根据规划核实材料办理不动产登记。2021年部1 号文已明确，对于房屋已销售且已入住的住宅项目，此类问题经地方人民政府同意，可按“证缴分离”的原则，在追缴费用的同时，办理不动产登记。一些经济适用房项目中存在部分配置商业用房，一般是“上住底商”模式，均采用了划拨方式供地，按照营业性商业用房必须出让供地的要求，开发单位需补办出让手续。对于这类项目，可以将住宅与商业用房分别办理登记，在开发单位补办出让手续的同时，先行办理群众的住宅登记。

2.4、房改房登记申请主体或权利主体不清

房改房是城镇住房制度改革的特殊产物，权利主体不清问题主要表现在房改房这方面。房改对象特定，仅为售房单位职工与家庭，且每个单身职工与家庭只能享受一次，在房产价值快速增长的今天，每个家庭均不会放弃这个机会。有一些权利人因自身或单位的原因未能及时办理房改手续，由于原单位或改制、或重组、或注销，再欲参加房改进行不动产登记就会发现找不到原权利主体。一般房改房的产权属于单位，应由职工所在单位申请办理房改联系单，经房改办审批后，直接办理房改房过户转移登记。若权利人原所在单位发生改制，则需查询标的房产是否纳入改制资产、该房产是否分配至具体职工名下等清单。单位的重组与注销也可参照办理，单位注销后有承继单位或上级主管部门的，由承继单位或上级主管部门向不动产登记机构作为申请主体办理。

3、解决不动产登记历史遗留问题的经验与启示

某市Y街道一“烂尾”楼盘，困扰业主十余年。该项目楼盘为开发商2006年取得，原计划是打造一个集旅游、餐饮、娱乐于一体的大型商住小区，2013年由于开发商资金链断裂，整个项目停工烂尾。直到2017年，法院指定了破产案件管理人，项目才得以重新开始推动，并于2019年取得了最后一期项目的规划核实确认书。由于该项目一直存在部分查封、超容积率、超期竣工等问题未解决，住户迟迟拿不到不动产证。因该项目历时较久，住户们办证需求迫切，在各渠道多次信访。

3.1、处理情况

该市登记机构主管部门安排专人跟进该项目，提前与破产管理人联系对接，每月及时报送进展情况，定期召开联席会议，解决进展中遇到的问题：一是针对地块上的查封问题，提前开展材料预审，为破产管理人、银行、法院牵线沟通，协调置换抵押物及时解除债务和查封，为后续办理登记解除了限制；二是针对地块超容积率问题，联动各相关部门，通过准备材料、交易评估、再到上会讨论、签订补充合同等流程，以补缴出让金的形式解决；三是针对超期竣工问题，提前介入，对因超期竣工引发的违约金向管理人申报债权，因破产管理人对违约金起止时间及金额持有异议，导致债权一直未能确认。为保障业主合法权益、维护社会稳定，该市主管部门召开专题会议，征询各职能部门及法律顾问意见，认为对已销售项目的开发商破产后，对开发商履约责任的追究不应和楼盘不动产权证的办理直接挂钩，故继续跟进债权申报与确认工作，同时做好相关业主办理不动产权登记申请。

3.2、经验与启示

案例中针对“烂尾”楼盘办证难问题，采取了一系列措施，打出了“组合拳”，最终让问题得以化解。该案例中的牵头部门是登记机构上级主管部门自然资源和规划部门，在处理问题时安排专人跟进，积极联系破产管理人、银行、法院以及各办证环节涉及到的部门，定期报送问题处理进度，定期召开联席会议就重难点问题进行协商讨论。针对三个难点问题进行了重点攻克：一是楼盘有限制信息；二是地块超容积率；三是超期竣工，三个问题的处理方式对类似问题的化解提供了参考借鉴意义。

（1）明确处理牵头主体。该案例中登记机构的主管部门是牵头处理单位，有了牵头部门，使得案例中出现的问题得以推动处理。在不动产登记历史遗留问题的处理上，责任主体是各级政府部门，但是处理牵头单位由登记机构的主管部门负责，相对比较合理。一方面，从登记末端环节溯源办证“堵点”具有可操作性；另一方面，不动产登记中涉及到的土地、规划等重要环节都是登记机构的主管部门自然资源和规划部门管理的事务，在相关问题协商处理上，沟通成本较低、效率较高。

（2）完善问题处理体系。案例中牵头部门还联合其他相关部门、破产管理人、银行、法院等定期召开联席会议，就具体问题进行协商，为问题的处理提供了组织保障。定期报送进展，起到了督办的作用。

（3）创新工作思路，拓宽处理渠道。案例中，针对地块上的查封问题，采用了置换抵押物的形式，即保障了银行的权益，也为问题化解找到了“出路”。在超期竣工问题处理上，相关职能部门创新思路，将楼盘的违约与业主办证“脱钩”，采用了“证缴分离”的模式，明确因企业破产等原因造成违约状态无法消除的，在完成申报违约金债权后，办理不动产登记，既确保了相关部门本身履职到位，也充分保障了业主权益。

结束语

总而言之，全面厘清不动产登记历史遗留问题，并在此基础上提出针对性解决办法，有利于群众全面客观地了解不动产登记工作的流程和本质。此外，也为群众和登记机构在处理类似历史遗留问题以顺利办理不动产权证提供了解决方法。随着法律法规的不断完善，全社会应该牢固树立法律意识，规范开展项目用地、规划审批、建设施工及工程验收，各政府职能部门应加强监管，避免产生新的历史遗留问题，最大程度地保障群众利益。同时，群众自身也要加强不动产产权意识，在取得房屋前核实房屋是否存在违法违规或其他限制信息，避免在签订房屋交易合同后因各类限制导致无法办理不动产权证的情况发生，在取得房屋后，对于符合办证条件的应及时申请办理不动产权证书。

参考文献：

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[2]化解历史遗留问题应尊重历史情况[J].中国房地产，2021（31）：56-57.

[3]王海，严剑锋.关于首次登记历史遗留问题的分析及对策[J].中国房地产，2021（28）：17-21.

[4]黄海军，廖珊珊.破解历史遗留问题  维护群众合法权益——解读《关于加快不动产登记历史遗留问题的指导意见》[J].南方国土资源，2021（08）：29-32.

作者简介：董嬉嬉（1985-），女，汉，浙江宁波，本科，公务员。