摘要：在政治、经济环境发生深刻变化的背景下，许多国家开始强调地方化行动，并掀起一轮地方治理运动。于是，地方政府在治理过程中的决定性和优势得到重视。同时，从此次疫情防控可以看出地方治理发挥的重大作用。但是在不同的政治与经济环境下，地方治理的具体运作具有差异性，学者们提出的理论解释也呈多样性。构建地方治理理论，提升理论的解释力，需要识别既定制度约束下地方治理的典型特征，提取关键变量，厘清地方治理的内在逻辑。因此，梳理和分析地方治理理论，有利于在新时代的发展和治理中，发挥地方治理体系中的地方政府更为重要的主导作用，市场主体与社会组织将会有更多的空间与舞台，从而提升民众的获得感。

关键词：治理、地方治理、概念、发展趋势、良善治理

一、前言

“地方治理”（Local Governance）是全球化与政府改造的重要变革趋势之一。所谓的“全球思维，在地行动”（Ghink Globally，Act Locally）或“全球在地化”（Glocalization），皆在强调必须要兼顾宏观思维与行动策略，方能有效处理人类社会所面临的各项公共事务课题。相对于全球治理、国家治理，或公司治理而言，地方治理所关注的议题主要聚焦于：基层公共事务如何能够经由地方政府与中央政府及民间社会的协力合作，并获得实时且有效的解决。举例来说，从汶川地震到芦山地震，四川雅安逐渐形成了以“党政领导、群团实施、社会协同、公众参与、法治保障”为特征的灾区社会管理服务机制和社会资本协同治理的平台运行模式[1]。同时，地方治理位于危机管理的第一线，因此重大疫情的暴发对于地方治理来说是一次重大考验。自新冠肺炎疫情暴发以来，我国各省纷纷成立了省级防控工作领导小组，启动重大突发公共卫生事件响应，展现出了不同水平、不同特点、不同风格的地方治理能力。在这场疫情防控的战斗中，地方政府的应急管理、社区的微观治理能力、全民参与的社会治理都发挥了重要作用[2]。然而，不必讳言的是，在这些共同分享治理的政策过程之中，不论中国或美国，皆曾引发社会各界对“治理失灵”（Governance Failure）的诸多质疑与严厉批评，相关运作困境包括：各级政府权责不清、救灾仼务争功诿过、公私资源缺乏适当整合、官方效率不如民间、基层行政官员专业不足、政策信息未能充分公开等等。当代全球风险社会之中的确经常存在各种“无法治理性”（Un-governability）的危机，亟待各个层级（国际、区域、中央、地方）的政府，与相关公私组织（政府机关、民间企业与第三部门），彼此之间共同针对特定公共政策议题积极建构良善的治理网络，方能有效达成理想目标。其中，又以地方治理所涉及各项基层公共事务与多数社会大众日常生活最为密切相关，因而特别值得我们重视，甚至应该积极参与。

二、地方治理研究的兴起

世界银行被认为最早使用了“治理”一词，其在1989年的报告中已提出“治理危机”一词，而世界银行1992年度报告的标题就是“治理与发展”[3]。此后，在政治学、公共行政学、经济学、政治经济学、国际关系学、公司结构、社会组织及所有提到公共事务或共同事务的场合，治理概念频频出现。

从全世界的发展趋势来看，治理的兴起正逐渐改变传统的管理模式，当治理理论应用到地方管理领域，便产生了（Local Governance），即地方治理。当代地方治理思想和实践发源于20世纪80年代初中期的英国。随后向欧洲大陆国家（法国、德国、西班牙等）、北美国家（美国、加拿大）和大洋洲国家（澳大利亚、新西兰） 扩展，逐渐成为80年代以后发达国家政治与行政改革的一个重要方向。90年代中期以后，在联合国、世界银行、OECD、亚洲发展银行等国际组织的推动下，作为一种改善国家政治与行政管理状况的手段，地方治理的理念及其实践经验逐渐被输入到亚洲、非洲、中南美洲等一些发展中国家。在全球化背景下，在当代多层治理结构中有机组成部分的地方治理实践，它发生在地方，却又不仅仅限于地方的边界；它强调以分权化为主导的地方权力和自主管理能力，但又倡导不同层级政府之间、地方政府与私企之间、政府组织与公民社会之间广泛的合作与伙伴关系[4]。传统的地方政府概念已经难以描述或解释这一新的地方体制，西方学者遂以地方治理的概念加以补充，并将该演变过程称为“从地方政府到地方治理”[5]。

三、地方治理之意涵

正如全球化与政府改造的概念一般，“治理”这个名词同样也经常是人言各殊，难有具体而共通的定义；因此Pierre 和 Peters曾提出所谓“伞状”的概念，强调治理乃是一个容易让人混淆的名词，其包含诸如：政策网络、公共管理、企业协调、公司治理、公私合作、良善治理等各种不同的运作现象[6]。

治理这个名词不论在当今的学术界或实务界，已被各个不同领域所广泛使用，而归纳其实质逻作内涵，主要包括：全球与地方的体制安排、正式组织结构与非正式行为规范及政策实务、自发性与有目的性的控制体系等[7]。治理的传统字意为船只之“领航”（ Steering），根据联合国“全球治理委员会”（ Commission on Global Governance）的定义，治理乃是“各种公共及私人机构，管理共同事务的诸多方式的总称。它是使相互冲突的不同利益得以调和，并采取联合行动的持续性过程，它既包括有权迫使人们服从的正式机构与典章制度，也包括由各种人们所同意或认为符合其利益的非正式体制安排”。其实，就其字面意义而言，治理就是“治国理政”，是政府组织和（或）民间组织在一个既定范围内运用公共权威管理社会政治事务，维护社会公共秩序，满足公众需要[8]。再者，治理的运作特质应可罗列如下四点：一、治理不只是一套规则，或一种活动，并且是一个政策过程；二、治理强调协调，而非以支配作为基础；三、治理同时兼顾公私部门的相关行为者；四、治理并非一个正式的制度，而是指明持续互动的重要性[9]。要之，治理应可视为一种新的“统治模式”或“管理型态”，其隐含一整套不同于传统的政治、经济与社会互动关系，尤其特别强调“跨域”（Crossing Boundaries）性质的连结、互动、交换与合作关系[10]。

若从字面意涵来看，“地方治理”包括地方及治理两个部分，前者可从垂直的“多层级治理”（Multi-level Governance）加以理解，其相对于全球、区域、国家等各种不同层级的政府管辖范围，而地方的空间大小，又可再细分为地区、市县、镇乡、村、社区等不同的层级与范围[11]；后者如上所述，应以伞状架构来包含“所有与地方公共事务运作有关的各种良善治理机制”。地方治理的运作特征可大致归纳为以下四项：多层次的政府、多元化的部门、资源相互依赖、政策网络治理[12]。

Bovaird和Loffler分析了经合组织国家推行治理的经验，对地方治理作了下列定义：地方治理是一套包括正式与非正式的规则、结构以及过程。它决定了个人与组织行使权力的方式，此方式除了超越一般利害关系人所作出决策的力量之外，也会影响个人或组织在地方层次上的福利。他们认为，基于以上定义，地方治理可以进一步导出下列四项意涵：（1）多元治理。地方复杂公共问题无法由公共机构单独解决，而是要依赖与其他组织或人员的合作。（2）包括正式与非正式的规则。在利害关系人互动中，两者均可能会受到重视，彼此间并会产生不同优先顺序。（3）除了新公共管理所强调的市场机制外，也重视政府固有的核心权威以及协调合作的网络关系。（4）基于政治运作传统，考虑各利害关系人间权力互动以及促进自身利益的情境，不能交由管理主义者或精英来掌控治理[13]。

在全球性的“治理”变革趋势中，OECD国家经常以建构所调“伙伴关系”（Partnership）作为政府改造的重要手段之一，以便积极落实地方治理所追求的愿景，其主要策略包括：中央与地方的政策目标应一致化；采取策略性伙伴关系架构，藉以满足各方参与者的需求；强化伙伴间的课责机制[14]。再者，对于发展中国家或第三世界国家而言，治理同样也是迈向“发展行政”（Development Administration）的基本理念：无论是在亚洲、非洲或拉丁美洲，各国推动地方分权化的实务运作过程之中，虽然也经常出现许多困境与难题，但是地方治理所强调的各种政府改造机制，诸如：地方分权自治、重视第三部门、开创伙伴关系等等，皆普遍被许多国家所积极实行[15]。

俞可平曾指出中国改革开放获得巨大成功的根本原因之一，便是中国成功地进行了以治理改革为主体内容的政治改革[16]。在政治体制和政治生活方面，改革开放以来最大的变化是国家治理体制和治理能力的变化。至于中国地方政府体制相关变革课题，同样也是其加入世界贸易组织（WTO）之后，面临全球化的冲击，所须积极因应的政府改造工程[17]。自1978年实施改革开放以来中国地方分权的趋势大致有三个：主轴倾斜分权、垂直分权、经济分权，在推动过程之中亦曾陆续发生许多的问题与缺失，而中国学者主张应采取下列解决措施：一、要坚持分权，不能重新搞集权；二、纠正倾斜分权中所存在的弊端，逐步做到相对均等分权；三、实现纵向分权与横向分权的有机结合；四、逐步做到经济权力下放和政治权力下放的协调统一[18]。另有部分学者采取“从权力下放到制度化分权”的观点，就政治、经济、财政、军事、外交、权力转移、区域均衡、基层民主等不同面向，论述中国在“发展型地方主义”兴起之后，未来迈向所谓“行为性联邦”与“产权地方化”的各种可能演变趋势[19]。

根据孙柏瑛教授的归纳，从总体上看，我国已开展的相关研究大致可涉及五个方面主题的研究：邓正来、何增科等学者为代表的对国家与“公民社会”关系理论的研究；以谢庆奎教授为代表的“地方政府”制度改革研究，形成以中国地方政府形态与体制变迁为中心的分析框架；以徐勇、范瑜、贺雪峰等为代表的学者、官员对村民自治的研究；以俞可平、杨雪冬等学者为代表的对“治理理论”和善治、多层治理结构的研究；以薄贵利、王绍光、林尚立等学者为代表的对“中央与地方关系”、“政府间关系”的研究[20]。有学者认为，理论积累与地方治理研究的规范化、问题意识与地方治理研究的中国化、深度调查与地方治理研究的实证化是中国地方治理研究走向繁荣的必然趋势[21]。

对于地方治理，其实正与全球治理、公民治理等概念息息相关，皆涉及国家机关的权力移转或府际关系变革的特定政府职能改造模式。具体来说，地方治理主要运作意涵如下：一、地方公共问题涉及多元的利害关系人，不能只由政府当局片面解决，而是有赖各方组织与人员的互动合作；二、包括正式与非正式规则，在利害关系人互动中，二者均可能受到重视，彼此之间会产生不同的优先顺序；三、在新公共管理所强调的市场机制外，也重视政府原有的层级权威及组织合作的网络关系；四、除目标与手段、投入与产出等因素外，也应考量社会所重视的重要行政程序价值，如：诚实、透明、廉洁等；五，基于政冶运作传统，须考虑各个利害关系人之间权力互动及利益追求的特殊情境[22]。

四、结语

地方治理的最终目的在于提升地方政府的治理能力。地方政府需要引进社会上的许多行动者来参与政策方案，弥补各类单一治理模式的不足。根据环境变化选择适当的组合治理模式来维系其治理能力是应有之义。治理模式的发展趋势或变迁路径并非要完全摒弃传统官僚体制，因为地方政府在新形势下必须担当起公共利益的维护者角色，来连接并领航市场机制和政策网络中各类行动者和各类资源[23]。

党的十九届四中全会指出：“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”[24]明确指出了加强和创新社会治理、建设社会治理共同体的重要性。国家和社会之间的关系不是对立、此消彼长的，而是相互辅助的。实现强国家和强社会的关键是对现有的社会组织进行改革，并且培育新的社会组织来提高社会治理的水平。

在未来发展中，地方政府、市场主体与社会组织需要通过频密、制度化互动而走向互动式治理，实现政府机制、市场机制与社群机制等三种治理机制的互补嵌入与有效协同。对此，中国地方治理似应处理好以下几种关系：在纵向政府间关系上，应继续深化行政体制改革，明确各层级政府的职责范围，探讨政府间职责分工、资源配置、权力配置以及规范监督的优化路径，以使各级政府有资源、有能力、有效规范履行自身职能，解决选择性职能履行导致的政府治理能力低下和政府履职能力不足等问题；在政府与市场关系上，应继续深化简政放权放管结合优化服务改革，优化政务信息共享、打破“信息孤岛”、提高政务服务便利化，让政务服务网运转起来，将“放管服”改革进行到底，同时，要提高政府与民营资本合作供给公共服务的水平，充分发挥政府政策引导和整合各主体间合作机制优势，以及市场主体的资本、技术、经验及经营管理优势，提高公共物品和公共服务的供给质量和效率；在政府与社会组织关系上，应加快培育社会组织力量，提升社会组织参与公共服务供给能力，加快推进公共服务供给中政府以购买服务等方式与社会组织合作供给公共服务的程度，努力搭建平等参与、公共权力共享的多主体互动合作治理体系[25]。

参考文献：

[1]李云新、阮皓雅：《自然灾害协同治理的实践过程与运行逻辑——以四川雅安为例》，《西南民族大学学报（人文社科版）》，2018年第3期。

[2]冯峥：《从全球治理、国家治理到地方治理：重大疫情应对中的三层治理角色及其互动》，《东北亚论坛》，2020，29（05）： 80。

[3]何艳玲，《公共行政学史》，北京：中国人民大学出版社，2018年：155。

[4]RICHARD C. Box. Citizen Governance： LeadingAmerican Communities intothe 21st Century[M]. Thousand Oaks： Sage Publications， 1998：66−87

[5]LEACH R， PERCY-SMITH J. Local governance in Britain[J]. Journal of Public Administration Research and Theory， 2001， （11）： 458.

[6]Pierre，J.& G. B. Peters，Governance Politics and the States，North Carolina： Baker & Taylor Books，2000：14.

[7]Lynn L.E.， hijo， Heinrich C.J.， Hill C.J.， Improving Governance： A New Logic for Empirical Research. Washington，D. C： Georgetown University Press，2001：5.

[8]俞可平，《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第1-15页。

[9]孙同文，《从威权政府到民主治理——台湾公共行政理论与实务之变迁》，元照出版公司2003年版，第218-220页。

[10]Kooiman， Jan，Governing as Governance. Thousand Oaks： sage，2003：3-10.

[11]Greenwood， John. et al.，New Public Administration in Britain. London： Routledge，2002：185-209.

[12]刘坤亿，《地方治理与地方政府角色职能的转变》，《空大行政学报》，2003年第13期。

[13]TonyBovaird.andElke.Loffler，公共管理与治理[M].北京：国家行政学院出版社，.165-166.

[14]吕育诚、许立一，《地方政府与自治》，一品文化出版社2004年版，第43页。

[15]Turner Mark and David Hulme ，Governane， Administration and Development： Making the State Work. Houndmills， Hampshire： MACMILLAN PRESS LTD，1997； Gonzalez Ⅲ Jpaquin L. Kathleen Lauder and Brenda Melles， Opting for Partnership： Governance Innovations in Southeast Asia. Ottawa. Canada：Institute on Governance，2000.

[16]俞可平，《中国的治理变迁（1978-2018）》，社会科学文献出版社2018年版，第1页。

[17]谢庆奎，《入世与政府先行》，中信出版社2003年版；颜廷锐等编著，《中国行政体制改革问题报告》，中国发展出版社2004年版。

[18]谢庆奎，《政治改革与政府创新》，中信出版社2003年版，第193-195页。

[19]吴国光、郑永年，《论中央—地方关系：中国制度转型中的一个轴心问题》，牛津大学出版社1995年版。

[20]孙柏瑛：《当代地方治理―面向21世纪的挑战》，中国人民大学出版社2004年版，第13-14页。

[21]陈潭，肖建华.地方治理研究：西方经验与本土路径[J].中南大学学报（社会科学版），2010，16（01）：28-33.

[22]吕育诚，2005，〈地方治理意涵及其制度建立策略之研究——兼论我国县市推动地方治理的问题与前景〉，《公共行政学报》第14期。

[23]娄成武，张建伟.从地方政府到地方治理——地方治理之内涵与模式研究[J].中国行政管理，2007（07）：100-102.

[24]中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定［N］.人民日报，2019-11-06.

[25]郁建兴.中国地方治理的过去、现在与未来[J].治理研究，2018，34（01）：65-74.

作者简介：黄璞，出生年月：（1985年3月出生），性别：男，籍贯：湖南洞口，民族：汉族，学历：博士研究生，职称：讲师，研究方向：社会治理理论与实务

基金项目：2020 年度韶关学院校级人文社科科研项目“建国以来粤北城市治理的变迁——国家与社会关系的视角”（SZ2020SK05）