摘要：为了优化土地管理制度，本文主要对土地管理制度的现状及改革进行研究，文中先分析了土地管理的重要性以及管理制度实施中的各级矛盾，之后分析了现状，并提出了有效的措施，包括明确土地产权管理；构建健全的土地价格机制；构建健全的土地储备制度；综合开发利用土地资源；建设用地中缩小征地范围；城乡用地增减挂钩；加强土地资源规划管理，希望可以为有关人员提供参考。

关键词：土地；管理；制度

由于近几十年的发展是以大量的土地资源被占用为代价，而土地是一切生产活动的必需的物质基础，因此，土地管理工作具有非常重要的意义。基于现阶段土地管理制度中存在矛盾的问题，因此，如何构建可持续发展的土地管理工作的必要性，紧迫性显得尤为重要。本文从我国土地管理制度中存在的问题，结合工作实际，对土地管理制度的进一步完善进行探索，提出合理的改革措施，不断提升土地管理制度的有效性，为规范土地管理提供科学依据，为我国经济发展提供有力资源要素保障。

1、土地管理的重要性

首先，土地是人类赖以生存的物质基础。其次，落实好土地用途管制工作，以用途管制为核心，科学制定国土空间规划的开发边界内规划和国土空间格局，落实好三条控制线、产业发展布局、生态农业和建设空间。推动完善制度，深化改革，督促建立长效机制，坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”，为国家粮食安全提供坚强保障。立足新发展阶段，把握好耕地保护与城乡统筹、与经济发展方式转变、与生态文明建设的内在联系和发展规律。最后，社会主义市场经济下，要想优化配置资源，就要具备健全的市场体系。资本、土地及劳动力是市场的主要组成要素，在资源配置方面具有密切的联系[1]。

2、土地管理制度实施中的各级矛盾

第一，保护耕地和建设用地矛盾。改革开放以来，随着我国工业化以及城镇化不断的发展，各类工业（经济）园区的设立和城（镇）规模也随之扩大，其功能要求也日趋丰富，城市边界不断外拓，导致大量农用地转为建设用地被占用。农村人口不断向城镇转移，城镇人口数量不断增加，城镇住宅、交通道路、市政、与之配套的公共基础设施也需要占用大量的土地，与国家耕地保护的政策的矛盾进一步凸显。第二，中央政府和地方政府矛盾。我国地域辽阔，东南沿海西北地区、南方和北方地区因既有经济发展水平、人口分布、产业布局的差异、京津翼、长三角、珠三角等我国经济发展水平最高的三个区域与西北等欠发达地区存在很大的差异，对土地的利用方式也是不同的，由于缺乏长远的、全局性更大区域的土地区划分区，而忽略了各地适宜发展方式的实际情况，一窝蜂式的发展工业产业，虽然大量土地被占用其效果是千差万别。还有对各级政府考核评价机制过度关注GDP这个指标，对土地的利用更趋同质化。第三，用地结构的矛盾。国家编制的土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。在不同经济发展环境下，国家的经济政策呈现不同的产业特点，对某种产业的支持意味着该产业就需要大量占用土地，如国家出台促进房地产健康发展的政策，房地产业对用地的需求就会加大，反之，其他行业土地需求可能就会抑制或调控。不同建设用地类型和性质对土地的需求也是不一样的，为了处理耕地保护与建设用地间的冲突，只靠市场手段远远不够，还需要发挥政府的作用。第四，公共管理者和土地所有者矛盾。我国为二元制土地所有权的土地管理制度，即国家所有和农民集体所有。城镇国有土地出让收益大多数归地方财政，而中央政策则是法律层面上的所有者，缺乏经济方面的权限，使得地方政府可以利用土地获取利益。管理者总是以这种或者那种理由，征收农民经济集体所有的土地或城市居民、企（事）业单位房屋占用的国有建设用地，管理者总是以裁判者的身份强势介入到土地征收过程，因征地拆迁引发的矛盾纠纷问题十分突出，产生社会不稳定因素。

3、土地管理制度的现状

3.1土地管理层面问题

现有法律法规及政策老旧化、碎片化，缺乏统一、有效的政策体系。国内土地管理行政组织划分看起来比较明确，不同层级分工清楚，职能明确，但存在职能交叉、多头管理的现象明显，既容易造成管理混乱，也容易形成管理真空。如果中央过于集权，将影响到地方政府的积极性，对于地方各级政府落实有关土地管理政策措施产生消极影响，使得管理效率不理想；如果分权过度，地方各级政府会以经济发展为理由，导致耕地流向建设用地，最严格的耕地保护制度将流于形式、粮食安全得不到有效保障。

3.2政策过程非理性

中央及地方“共享”权力时，包含几个层次。其中存在较多的问题，主要体现在：首先，在中央制定政策层面，考虑中央层面的问题和需求过多，收集到的地方相关信息不够全面真实，忽视地方政府的合理诉求，影响地方政府参与的积极性，导致决策的有效性及可操作性受到了消极影响，中央政府决策目的性达到的可能性将受不确定因素的影响，风险更大。其次，在地方落实政策环节，因为地方政府侧重于地方发展和经济效益，甚至是官员利益与特殊阶层利益，利益的归属决定了地方官员选择性的使用有关政策，导致中央制定的政策与地方实施过程与结果扭曲。再次，中央为地方提供指导时缺乏规范性，现在的土地管理存在最大的问题是，自然资源管理部门上下级进行管理，考核激励机制是部门系统内部的职责，地方参与的积极性和政府领导的重视程度，对土地管理目标的实现难度很大。土地管理过程，如果上升到国务院对省级人民政府、省级人民政府对地（市、州）政府，一次类推层层考核、自然资源部门主要承担业务指导和督察职能因为地方土地管理部门属于地方政府，督促各级政府确实履行属地责任。

3.3缺乏完善的制度

中央政府制定的有关土地改革措施、相关政策文件的出台，除了要强化落实中央宏观调控作用之外，还要推动省级人民政府统筹管理辖区内的土地资源，由于各地经济发展水平的不同，出于对本地发展的考虑，各级地方政府都会与上级政府进行博弈，地方的政策往往不能完全与中央保持一致。在土地管理实践中产生偏差，导致其效果并不理想，这主要是因为有关改革措施的落实缺乏完善的制度提供保障。比如中央严格管理土地计划总量，总是被各级地方政府通过基层政府和企业违反规定操作，肢解计划中过于严格的指标，还有各级上级部门将各项工作层层下压，导致基层疲于应付，影响工作效率、效果。

由于缺乏健全的制度，分权会导致管理中对政策攀比及斤斤计较，比如有关开发园区任意设置和地方特殊土地政策的产生，破坏了原有的土地政策，且产生不公平问题，加重了腐败问题。

4、土地管理制度改革措施

4.1明确土地产权管理

国内法律在土地产权界定方面不够明确，导致土地所有权归国家所有并未得到落实，地方政府控制管理土地资产，产生了中央委托地方政府，地方政府具备委托代理权的现象，因为二者间的利益矛盾，导致地方政府随意使用土地。对此，国家政府应该从法律层面上，清楚的界定土地产权，制定有关的法律法规，明确划分中央政府和地方政府的土地所有权和地位，明晰中央的土地管理方式，有效地划分地方管理权限，合理解决中央和地方之间的矛盾，通过公众监督的形式，规范地方政府行为，从而在土地配置方面做到和谐发展。政府需要构建健全的土地资源信息数据库，不断的对其功能进行丰富。应用土地管理系统，全面收集土地信息，对信息进行分析，及时找出土地信息变动情况，确保信息变化后可以及时更新和调整，通过数据统计和分析，促进数据利用效率的提升[6]。

4.2构建健全的地价体系

在土地市场的多元化发展过程中，不同的交易过程、交易方式所转移的交易客体和产权也就存在差异，其交易过程中的经济关系也就不同，这就形成了不同的价格形式。首先是土地价格是土地经济价值的反映，是为购买获取土地预期收益的权利而支付的代价，即地租资本化，土地价格的高低取决于可以获取的预期土地收益（地租）的高低。然后是地价体系是一定区域范围内，由若干相互联系，互为区别互为补充的地价和土地质量等级构成，各自发挥其不同作用，共同满足土地管理和市场运行需要的一组价格系列。完善的地价体系，不仅包括土地管理的方方面面，也反映土地市场的成熟程度。土地市场按土地使用权流转方式，可划分为一级、二级和三级市场。一级市场是政府主导与市场竞争相结合的市场，与其对应的价格包括基准地价、土地出让金、标定地价、土地使用权出让地价等；二、三级市场是土地使用权的转让、出租、抵押市场的综合，是竞争性的市场，虽然不同用途的土地使用者必须严格服从城市规划和土地用途管制，但同种用途土地市场上的使用者可以在国家法律法规限定下进行充分的竞争。进一步完善我国城乡公示地价体系、丰富土地市场价值参考标准，着力完善土地价格市场价格形成机制，加快土地市场要素的流转效率，更加透明地让市场参与各方充分的了解土地价格水平，营造公平、公正、公开的市场环境，建立健全法律法规和制度机制保障。

4.3构建健全的土地储备制度

第一，构建政府委托的储备制度。现阶段，制度实施主体是双重的，导致制度的执行受到了影响，无法约束市场主体在这方面的行为，导致土地价格波动较大。基于在制度中清楚规定制度主体，能够实现政府储备目标，同时分割市场运营主体目标，解决制度落实主体关系，从而约束土地市场，保证相关方的合法权益。第二，构建监督制度。通过公共资源交易平台，公开发布，土地供求信息，收集、发布交易行情，公示交易结果，提供相关政策法规以及交易方面的咨询，如地块位置、面积、用地性质的地块信息，容积率、绿化率、建筑密度、限高规划指标，公布出租和出让信息，增加信息的透明度，健全信息公布机制，让交易在阳光下进行，发挥政府监督为主体、社会公众普遍参与、媒体全过程监督多方位、全过程的监督制度。第三，构建健全的评估制度。从社会经济发展实际程度出发，建立与经济发展水平相适应的，科学合理的基准地价，不断完善和修订评估方法，动态的评估准则，及时公开评估方法、准则和评估结果。第四，拓展融资途径。改变以往以政府财政资金为主体的单一融资方式，构建权责分明、利益共享、风险共担的多主体融资方式，充分发挥市场这只无形的手作用，让在市场配置资源的决定性作用，引入社会资本参与土地的收购与储备，形成稳定、高效、有序的土地供应市场、有效化解风险，规范用地市场、用地秩序。

4.4创新管理办法

建设用地缩小征地范围。在将农用地、未利用地征收时，就要审查项目的性质是否符合法律、法规规定的征地和农用地转用情形，项目本身是否具有公益性。同时，要对公益性用地情形进行严格的界定。第二，落实最严格的耕地保护制度。十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。首先土是严格耕地流向非农建设用地的“占补平衡”制度，强调占一补一、占优补优、占水田补水田，严格新增补充耕地核实认定，建立补充耕地地块公开制度，确保补充耕地真实可靠；二是严控耕地转为其他农用地的“进出平衡”制度，耕地转为林地、草地、园地等其他农用地的，必须在年度内补足数量相等、质量相当的可长期稳定利用耕地；第三，全面落实土地全域整治。围绕“城郊田园新乡，未来智造高地”的主题定位，依托项目区优越的地理区位、丰富的自然及人文资源、良好的高新园区发展基础等，抓住全域土地综合整治契机，以“新农业、新园区、新人居”作为发展主要策略，构建“一轴、一廊、四区”的空间格局，通过一系统性工程建设，打造集产城融合、农业提升、生态宜居于一体的“未来乡村”，助推乡村振兴。

结语：

综上所述，土地管理制度是调控国家社会经济发展的重要手段和方式之一，在国民经济中具有基础性的地位，运用市场的和经济的原理，解决土地管理中的问题，要不断探索建立起与新时代中国特色社会主义相适应的土地管理机制。需要注意的是，土地管理制度的健全与完善是一项长期任务，应该采取科学的、审慎的、客观的、公正的态度，与时俱进实事求，解决社会发展进程中出现的矛盾及问题，进而促进土地管理工作的有序开展。

参考文献：

[1]陈海贝，宋晓丽.资源资产并重管理背景下土地管理制度体系构建的思考[J].安徽农业科学，2022，50（02）：260-263.

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[3]张绪成.关于创新农村土地管理制度助力乡村振兴的思考[J].国土资源情报，2020（02）：33-37.

[4]孙艳.创新土地管理制度，珠海率先实行“五个统一”[J].中共珠海市委党校珠海市行政学院学报，2018（05）：63-68.

[5]王洪杰.城乡一体化发展视阈下我国农村土地管理制度的优化[J].现代营销（下旬刊），2018（10）：19.

作者简介：田建新（1968.10-），男，汉族，湖南浏阳人，大专，经济师，从事自然资源管理工作。