摘要：随着社会发展的要求，自上世纪八十年代末开始，理论界与警务实践部门均高度关注我国公安派出所职能定位的研究与探索。经过三十余年的努力，公安基层的警务模式与民警执法规范都得到了长足的进步，社会治安安全度与人民满意度都有了很好的提升。但困扰基层民警的“千条线、一根针”的瓶颈问题始终得不到有效改善，甚至愈演愈烈。本文通过分析全国各地公安机关开展的警务改革实践探索以及上海某分局派出所当前面临的工作实际，认为在现有体制下客观正视民警能力与精力的局限性，适度缩减派出所的职能可能才是推动基层工作良性发展的起点。

公安派出所作为人民公安的基层组织，建国以来，为适应不同时期的社会特点及经济发展要求，在职能定位上几经变迁，为保障国家的经济发展、维护社会稳定做出过积极的、重要的努力。当前，在全面建设社会主义现代化国家新征程的背景之下，对公安派出所职能定位再思考，有助于更好地发挥其在基层治理中的积极作用。

一、各地公安机关基层警务改革回顾

公安部门自上世纪八十年代末就开始为解决社会适应性进行了基层警务体制改革。进入21世纪，随着“入世”，西方“服务型政府”的公共管理理念的引进，中国的经济呈现高速发展。社会转型期各种新型的违法犯罪与社会矛盾突出，促使各地方公安机关主动去探索勤务机制改革，以期更好地完成新时期对公安派出所“防范与管理”的工作任务。各地公安机关结合各自实际，在公安派出所职能和定位上做了诸多尝试与探索。改革方向分为层级的“减”与职责的“增”。

（一）减少警务层级，做强一线组织

这种改革思路从组织结构上着手，将沿用多年的“市局、分局、派出所”三级机构设置缩减为两级。期望通过减少行政层级建立高效运行的警务机制；通过下沉工作重心和扩充一线警力提高驾驭社会治安局势的能力。改革方式有两种做法。一种以吉林辽源市公安局和河南郑州市公安局为代表——撤销分局、成立大警署；另一种是以黑龙江省大庆市公安局为代表——撤销派出所，做强分局。

1、辽源市公安局

2004年6月，辽源市公安局将所辖的2个分局和19个派出所整合成8个警察署。与此同时，机关47个内设部门精减为17个。全市公安机关九成警力全部集中到警署。

2、郑州市公安局

2010年11月，郑州市公安局为将该市原有的10个公安分局、114个派出所整合为29个派出所。新组建的大派出所内设“四队一室”，即案件侦办大队、治安管理服务大队、交管交巡大队、警务综合大队和执法执纪监督室。

3、大庆市公安局

2005年1月，大庆市公安局合并10个公安分局、70个派出所，设立20个城区分局。管理体制在条块结合的基础上变“以块为主”为“以条为主”。内设机构由原来的30个整合到8个。设立社区警务、治安、巡防、刑事侦查、法制综合等三个警种一个部门。并实行“二人一组”搭档制、“三组一队”单元制的工作模式。

（二）增加基层职责、提高职能要求

此种改革思路着眼于扩容基层派出所职责范围，提升单兵能力要求，以解决基层警力不足、警种分工过细、办事环节过多等现实问题。代表公安机关为福建省福州市公安局和上海市公安局。

1、福州市公安局

2003年10月，福州市公安局试点“三警合一”的警务体制改革。将交警、巡警职能下放到派出所，警力并入派出所。此种改革使一线警力达到分局总警力50%以上。同时促使派出所民警实现一警多能，以达到对社会面交通、治安、社区的一体化管理。

2、上海市公安局

2016年4月，上海市黄浦公安分局依托派出所24小时的辖区全覆盖巡逻机制，将交通现场处罚权开放至基层全警警种，以期提升道路交通的管事率和处罚率。之后此种做法逐步在全市推广，并撤销了交警除机关以外的所有大队（中队）。与充实一线的警力一起到达派出所的是“交通执法”的工作职责。至此上海市公安局在全市基层完成了“全科医生”的警务模式构建。

二、各地公安机关基层警务改革浅析

以上各地公安机关在数年后都恢复了改革前原有的基层警务格局。上海市局在2022年初也恢复区一级交警大队建制。纵观这些基层警务改革，基本都是地市一级公安机关为先导试点建设，走的是一条“各自为政，自下而上”的路线。具体分析，这些警务改革的尝试存在以下先天不足。

1.法律层面无依据。司法部门（检察院、法院）一般为市、区二级设置。区（县）一级对应到公安机关，应为市公安局下属的区公安分局（县公安局）。我国现行法律中很多行政执法和刑事司法权力主体为县级以上人民政府公安机关。撤销公安机关的管理层级，无论是设立小分局还是大派出所，执法主体上都不匹配县级以上人民政府公安机关，在执行法律和司法衔接配合上必然会遭遇壁垒。因此，抛开政府层级，孤立的思考派出所警务改革是没有意义的。

2.财政层面无支撑。地市政府的行政部门一般为市、区（县）、街道（乡、镇）三级设置，政府财政一般到市、区两级。公安派出所离不开街、镇、乡政府部门的财力支援。在减少公安管理层级后，一个小分局或一个大派出所改变了原有的政府对应模式。层级的不对等直接造成基层一线“巧妇难为无米之炊”的局面。

3.“一警多能”有偏颇。在执行层面，期望通过民警个体能力的增量实现派出所警务职能的整体扩容，在没有足够警力支撑的情形下，这一目标是对个体能力超出了客观认识。

三、上海市基层派出所当前工作困局

上海作为一线超大城市，地方政府管理规范，社会法制气氛较好，民众整体素质高。然而这些被人称道的城市特点并未减轻基层派出所面临“警力少、任务重”压力，甚至更为突出。笔者认为，究其原因是思想限定在过往警务改革的观念中，执行上没有吸取过往警务改革的教训。

做大做强一线组织，扩大职能使其更多地覆盖对接基层的各种需求是一直以来公安派出所的定位思路。这一思路有其合理性。但以何种方式推进和实现是关键点。而近年来为推进基层公安派出所的法制建设、提升派出所的规范化建设，公安部门过度依赖绩效考核的作用。指标成了基层派出所工作的指挥棒和晴雨表。这也在事实上造成了基层工作超负荷。

（一）考核种类庞杂。上海市公安局近年来的警务改革一直侧重于基层民警综合能力的要求。“一警多能”的工作要求背后是派出所考核种类的不断增加。分局各业务部门都根据自己条线的工作目标设置相应的量化标准下发至派出所。除熟悉的治安、刑事办案有指标要求外，包括交警在内的几乎所有的分局内设专业条线均会或多或少向派出所下发考核指标。对于一些无法数字量化的业务，如案卷质量，分管的法制部门也会量化成差错率进行考核。最令人惊讶的是，分局政治处在对外宣传、警营文化方面对派出所都有量化的考核任务。

（二）考核量不合理。在惯性思维的模式下，一些被纠正的警务模式也无法使派出所完全摆脱量化指标阴影。如在“全科医生”警务模式下，各派出所实际仅有1至2名专业交通警力混编入所。交通管理指标也按原先交警大队的人均指标直接压到每一个所内民警身上。在交通大整治的集中行动中，为完成指标，派出所将近一半的工作时间都用于完成交通管理任务，严重压缩了其他的基础工作。2022年初，交警重新组建地区大队，原下放的交警均调回交警大队，但交通任务却依旧保留在派出所，只是和原有任务指标相比减少了50%。

（三）考核方式简单僵化。绩效考核是源于企业管理的管理方法。政府部门在公共管理中如何科学设定绩效目标一直处于探索之中。各级管理层习惯用量化的标准来衡量工作的好坏。在打击电信诈骗工作中，如果说通过设置下载反诈APP的人次体现民警宣传工作的强度具有一定的合理性，那么在对接到涉诈信息或电话人员的面见宣传工作上，以面见劝说宣传的最低分钟数作为考核要求就显得过于简单僵化。除此之外对于吸毒人员、精神病人的每天见面制等考核方式不仅使民警和群众都颇感困扰，对于基层公安形象也有损害。

“下面一根针，上级千条线”是基层派出所最形象的写照。在考核指标已近饱和的常规工作任务外，派出所还需承担区政府和分局的临时性的任务。如：创建全国卫生城区的评选、大型国际活动安保、各类增援、外派。而所有这些集中的、阶段性的、临时的工作任务是不可能减少传统的治安刑事案件的考核任务。白加黑、5+2、加班加点，派出所民警长期处于超负荷的工作状态中。这种情形下，基层工作中可以被压缩的就只有社区民警下管段的时间。社区民警至多靠手机、微信和社区干部进行联系，久而久之脱离社区、脱离群众。

对于“重打击、轻防范”的工作方式的批评与反思由来已久。但在简单的量化考核方式下，为打击奠定基础的公安基础业务——信息采信与维护、耳目特情建立——均流于形式，为数据而数据。

四、新时代城市派出所职能定位实践的再思考

2020年4月3日印发的《公安部关于加强新时代公安派出所工作意见》，提出了坚持贯彻党的群众路线，工作重心向基础派出所下移，全面创建“枫桥式公安派出所”。2022年7月《公安部关于完善派出所警务运行机制推进派出所工作标准化建设的意见》中则明确了对做大、做强、做实派出所综合性战斗实体的决心。《意见》中的大篇幅提到了推进基础管控工作标准化和坚持发展新时代“枫桥经验”长效化。

结合往年地方警务改革的经验教训，笔者认为只有吃透“枫桥经验”的实质，正确理解意见中做强基础管控工作才能明晰派出所定位，有效发挥职能。

（一）工作任务以人为中心。习近平总书记曾强调，“社会治理的核心是人，重心在基层，关键是体制机制”。公安派出所所有的工作归纳起来就是对人、事、物的管理。而事和物是在人的基础上形成，所以对人的管控是公安基础工作的重中之重。因此基础管控工作想要以降警情、控发案为目标，必需重视进一步做实以人为重心的社区警务工作。

同时派出所在结合本区特点制定警务运作模式时，也应重点考虑民警作为人在能力与精力上的客观限度。给予信任度，给予时间，给民警松绑。让派出所民警有时间进社区进管段。通过实地走访，发现问题，发动群众。只有真正花时间在管段，才能有效开展治安要素重点管控，预警核查情况，建立健全信息化反馈监督机制。当民警以人而非机器的自我定位投入到工作中去，才能建立起以他为引擎的良性社区运作机制。

（二）绩效考核以度为重点。前文笔者就曾提到过，要正确理解“一警多能”。在新时代公安工作面临上级信任群众期望的现实情况下，公安机关希望通过自我加压，以一警多能的办法实现警务工作效果的“无增量增长”。但也要认识到凡事有度。派出所警务职能不可能无限量整合。“一警多能”中的“多”应理解为与民警岗位匹配的业务能力的广度，而非深度，是业务能力的延伸而非业务工作的叠加。对于派出所考核其向条线提供有效线索和配合度，要比考核其完成条线指标更合理，也更能有助于工作的开展。

五、结语

公安派出所作为基层治理的重要力量，发挥功效的底气在于做强做实社区，而非无差别全面做大。上级管理层应该客观认识到民警作为人在精力与能力上的局限性，取消各类不合理指标，给每个民警可以常驻社区的可能。切实做到公安基层治理中“底数清”“情况明”才能“管得好”“防得住”。坚持群众路线，做实群众基础，这才符合党对公安“服务人民”的宗旨。

参考文献

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4.宗恺 对公安派出所职能研究的再认识【J】上海公安高等专科学校学报2006 （16）卷2