摘要：以国家公园形式对生态环境进行整体性保护，是我国践行绿色生态理念的重要实践。国家公园具有综合性的特点，保护类别多范围较广。如何通过跨区域司法协作机制完善大熊猫国家基地建设将是重要课题。我国目前已有一些跨区域的司法协作机制。实践当中，由于立法缺失与司法协作的高度抽象化导致的另一问题即是环境生态保护案件的执行难问题，分割式、司法救济差异化的情况出现，使得司法协作的效果不尽如人意。对于大熊猫国家公园跨区域司法协作建设的，应当结合大熊猫国家公园的特点，避免机构松散、职能重复的问题。由各地行政机关联合多部门从执法、发现、审判、恢复全阶段实现环境保护。

关键词：跨区域；司法协作；综合性；

一、引言

通过建立国家公园的形式对生态环境进行整体性的保护，这是我国在新时代进行生态环境保护的一项重要实践。其是基于对生态环境进行整体性保护的思想，以整体化的视角下进行多元共治、全方位的生态保护。我国的国家公园所具有的一个重要特点即所谓综合性，也就是分级行使所有权，建立统一管理机构，构建协同管理机制。这样的特点也就决定了国家公园建设是一项系统工程，涉及自然资源资产产权、国土空间用途管制、生态补偿和生态损害责任追究等多项制度创新。现阶段主要的问题即是如何在兼顾自然资源科学保护、合理利用的同时保障代内公平、代际公平的实现，如何在依法治国的今天通过对于国家公园管理相关法律制度体系的建设与完善促进生态文明的建设与优化。

二、跨区域司法协作实践经验

1.我国跨区域环境司法协作实践经验

我国跨区域司法协作比较有代表性的即是长江流域与黄河流域的跨区域司法协作，其中长江流域的跨区域司法实践有着深厚的理论基础并且有长期且丰富的跨区域司法协作经验，作为全国司法协作的“示范区”，研究长江流域司法协作的理论基础与建设经验对于大熊猫国家公园的跨区域司法协作机制建设研究有着重要的参考价值。

长三角地区法院于2008年便开始了司法协作的立法实践，由上海、江苏以及浙江三地高院定期举办司法协作工作会议，主要针对“跨区域立案、纠纷协调、司法互助、法律适用等”重点领域进行机制建设的探索，同时采用了联席会议等形式并建立共同的信息数据协作网络平台 。之后，长江流域深化跨区域司法协作机制，“建立重大案件联动办理机制和法院间信息共享机制，强化跨区域宣教联动平台建设，协力推进长三角生态风险源头防控。”

由最高人民法院于2018年牵头，长江经济带11省市及青海省高级人民法院共同签署了《长江经济带11+1省市高级人民法院环境资源审判协作框架协议》。随后，长江上中下游地区各级法院相继以签署框架协议的形式，建立区域环境司法协作工作机制。2019年，最高人民检察院出台了《关于长江经济带检察机关办理长江流域生态环境资源案件加强协作配合的意见》，要求推动建立跨省案件办理司法协作机制和检察机关日常工作协作机制。此后，长江上中下游分头探索检察机关内部的跨区域协作模式。在司法机关与行政机关协作方面，继最高人民法院与长江经济带发展领导小组办公室联合发布《关于建立推动长江经济带发展司法合作协同机制的合作框架协议》后，个别省份也发布了有关跨部门环境保护协调与配合的文件。另外，司法机关还从专门管辖模式革新中推进环境司法专门化，助力长江流域环境保护。

2.长江流域环境司法协作的启示

我国目前的司法写作机制建设仍处于由涉及省区的法院牵头设立，以“框架协议”、“备忘录”等文件形式为主，并未出现由顶层涉及的法律抑或是司法解释等具有高效力等级的文件对跨区域司法协作工作进行统摄安排。这也就直接导致了相关文件缺乏对司法写作工作的有力安排及约束。同时缺乏立法也就导致了司法协作工作制度设计政策指向性较强，司法协作的落实完全仰仗于各地政府的配合度，加之各省之间的利益不可避免的存在一定分歧、法治建设存在一定参差，一旦出现利益冲突或是一些利益关系较为复杂的环境案件，跨区域的司法协作必然会出现问题。

同时缺乏高等级立法规定也就导致跨区域司法协作的缺乏一定的基础，工作形式没法得到明确进而难以落实。该问题直接影响到跨区域司法协作案件的管辖为例，我国目前针对集中管辖仍然缺乏明确统一的法律规定，区域集中管辖面对许多不确定，这也就导致环境司法协作工作难以展开。第二个例子即是各省区之间针对环境保护立法存在差异，各地在不违反上位法的情况下各自立法，平行的行政等级区划之间各有利益考量，这也就导致了地方立法的差异存在巨大出入。而立法的出入则更导致司法协作没法进行，区域之间协同缺乏依据。依据不明、统领缺位还体现在具体案件的裁判标准甚至路径都不统一。在环境争议案件当中，我国同时存在环境侵权诉讼、刑事诉讼、公益诉讼以及生态环境损害赔偿诉讼等多个路径并行的情况。由于前文所述的种种症结，目前环境司法协作停留在抽象化的层面，针对具体的工作模式还需要进一步的具体化明确，避免分割式、司法救济差异化的情况出现。

由于立法缺失于司法协作的高度抽象化导致的另一问题即是环境生态保护案件的执行难问题。案件从判决到执行十分割裂，生态环境遭到污染或破坏所引发的后果往往较为严重，一些甚至是不可逆式的破坏，针对相关案件进行判决并不代表程序的终止，甚至可以说是程序的开始，因为恢复生态保护环境才是环境案件的主题。环境生态案件往往需要多层面的执行，救济方式较其他案件复杂许多同时还具有延续时间长、经济投入大、参与主体多等特点。跨区域司法协作不应仅停留在司法层面，执行层面是协作的重中之重。环境治理往往被视作是行政机关、公共管理机构的职责，这也就意味着在环境司法当中法院与其他相关政府部门之间应该建立合作机制，必须依托于政府环境治理才能落到实处。跨区域的司法协作对此还提出了更高的要求，那就是跨区域的政府与法院的配合，这就要求不同地区的法院与政府，不同行政级别的法院与政府之间要建立更加具体、密切的合作机制。

三、大熊猫国家公园区域司法协作的制度建设

（一）大熊猫国家公园跨区域司法协作的特点

1.大熊猫国家公园的特点

大熊猫国家公园本身涵盖了众多自然保护区 ，同时国家公园区域内有着丰富的自然资源，具有数量、种类繁多的珍稀保护动物，同时大熊猫栖息地景观生态系统涵盖原始森林、灌丛、草甸与终年雪峰、冰川地貌，自然条件极为复杂。以上条件都决定了大熊猫国家公园的建设管理是国内无前例且复杂的工作。而之所以采用国家公园的形式统领管理保护各个自然生生态保护区主要则是基于生态环境本身所具有的统一性 ，采用更加统一的监管机制才能更好地、更整体地对自然环境起到保护作用。

（二）大熊猫国家公园跨区域司法协作的制度建设

大熊猫国家公园建设的目的决定了该区域司法协作制度的具体建设，同时除了该区域的司法协作工作除去协作机制本身的理念的共性，还应体现大熊猫国家公园建设理念的特性，从总体上把握司法协作工作的目标、制度建设的基础以及工作原则。我国自批准建立国家公园之后，国家公园的相关制度建设仍处于缺位状态，缺乏统一的制度统领致使各省区对国家公园的建设保护思想认识上并不统一，这也就导致国家公园仍是“地方公园”或是“城市公园”。换句话说，缺乏制度建设、跨区域的协作机制建设，国家公园的构想只是一纸空谈，而跨区域的司法协作也是国家公园机制在司法领域的具体化落实。

1.主体与司法专门化

针对大熊猫国家公园环境司法协作机制的建设，首先亟待解决的即是主体不明的问题。根据环境案件司法专门化的思想指导，首先各省区应当建设专门的大熊猫国家公园生态法庭以应对发生在各省辖区内的环境生态保护案件，建设专门的法庭的形式在部分省份已经进行了一定的实践，其中以四川省为例，在四川省委和上级法院党组的领导下，2021年4月9日四川大熊猫国家公园生态法庭入驻天府中央法务区。2021年5月1日起，集中管辖大熊猫国家公园四川片区环境资源刑事、民事、行政及相关恢复性司法执行案件。可见，通过建设专门法庭的方式对大熊猫国家公园内案件进行统一管辖的方式具有可行性。在集中管辖、专门管辖的同时，有效解决环境司法过程当中程序路径选择不明确、责任复合等问题。四川大熊猫国家公园生态法庭管辖辖区内环境资源民事、行政、刑事以及相关恢复性司法执行案件，并采用“列举”、“概括”方式规定具体受案范围，这也就确保了相关政策能够落到实处。可见通过设立专门化法庭对辖区内案件进行集中管辖是一件既保证效率有保证执行质量的一项做法。虽然建设专门法庭进行集中管辖解决了部分问题，但是由于缺乏高层级的立法，环境司法协作还是难以摆脱政策性影响强的问题。因此，进一步的还需要立法层面能够跟上，制定具有针对性的办法并订立专门化的法律法规对相关事宜进行约束。换句话说目前大熊猫国家公园的区域法治仍然未摆脱政策主导的桎梏，仍然需要法律制度的建设进一步向法律主导型转化。政策主导的另一方面即体现各省的政策不可避免的存在分歧。例如大熊猫国家公园司法专门化的尝试目前仅仅局限于四川省内，而该公园地跨三省，甘肃、陕西两省也应该根据自身情况建设本省内的专门化法庭，以统一管辖辖区内的国家公园相关案件抑或是环境生态类案件。

2.区域的司法联动

司法机关针对国家公园内的案件应当加强协作，在各个省区均建设集中管辖的专门化审判庭的基础之上沟通连结。从环境的整体性视角切入，司法要求各个主体、各区域主体之间进行协调，在保证个主体之间联系协作的同时保持各主体自身的自主性与能动性。参考长三角流域、黄河流域生态环境司法协作建设的有效经验，同样可以采取联席会议的机制，各省的专门法庭进行沟通交流，针对重点问题、典型案件进行研讨，确保审判尺度一致性的同时总结各方经验与司法过程当中的不足。同时会议不仅仅应当局限于司法机构，政府机构应当共同参与，满足司法机构所需要求，加强跨区跨部门的联系，在执行上相互配合。其二，建设司法数据库的形式同样值得借鉴，各省共同参与建立大熊猫国家公园的司法数据库，避免同案不同判的情况出现，吸取各方的有效经验，整体、有效、全面地保护大熊猫国家公园的生态环境。在具体协作工作过程当中应当充分考虑大熊猫国家公园的特殊性，尤其是对于公园内生态损害、生物多样性保护以及恢复性司法进行协同，以满足协作司法整体性保护生态环境的要求。

各省之间的工作不仅需要协作，还需要互相监督，建立整体的一套管理制度，司法专门化的基础之上对于协作司法的管理也应当专门化避免过于松散的协作，专门化也就意味着明确责任。相应的还应建立惩戒机制，对于可能出现的失职行为或是职责履行不当对相关责任人予以惩戒。统一管理也有利于打破地区之间的竞争与壁垒，避免分别评价导致省区之间的竞争而从整体上予以评价，在节约资源提升效力的同时保证公平性。

3.大熊猫国家公园环境司法的特殊性

如前文所述，大熊猫国家公园地跨多省区，生态环境复杂多样，保护种类更是不胜枚举。这些特点也就决定了大熊猫国家公园的保护难度大，而区域内生态一旦遭到破坏生态恢复更是难上加难甚至其结果可能是不可逆的，同时国家公园内还有蕴含相当的科研价值以及经济价值。在基于跨区域司法协作机制建设之共性基础之上，针对其特色生态和不同的生态系统进行具有针对性的制度设计。由于目前针对国家公园的保护仍然是处于政策导向之下，那么在大熊猫国家公园的维护治理中，涉及到多个省份。针对具体的司法协作、保护机制都缺乏统一的立法，各省的立法客观上也难以统一，但是各省政府之间必须加强相互针对国家公园的维护的交流以及如何执行大熊猫国家公园统一的管理办法，做到一致协调。

司法作为大熊猫国家公园保护的一个方面，其需要同其他手段协作展开工作。设立跨区域和跨部门的环境治理机构，形成权责明晰、分工合作而又协调统一的形态，从而避免机构松散和职能重复的情形 。大熊猫国家公园面积较大，同时山区环境较多，难以及时发现正在进行的对生态环境的破坏行为。为避免生态损害没法及时发现并对相关责任人追究法律责任、以及判决结果难以落到实处得以执行，横向的协作同样需要得到保证。前文所述，各地应针对辖区内所发生的侵害大熊猫国家公园生态环境的案件进行集中管理、专门化司法，而横向还要求跨区域的行政与司法相协作展开工作。跨区域的行政执法机关应当加强联合，对生态环境进行全方位的监管与维护，及时发现公园内的生态损害行为，同时基于环境保护的预防性原则，各级、各地检察机关也应当监督行政机关是否有尽到相应的义务，在必要时及时介入，这是前置于司法的必要过程。诉讼过程之中行政机关也应当积极配合联动，在收集证据、证据保存，尤其是在国家公园的情况之下，各地各级的行政机构都应当积极配合司法工作的进行对于相关领域的技术予以必要支持，保障司法的效率，司法保护的效率直接关乎环境保护的效果。而最后也是最重要的环节即是在于审判程序终结之后的执行环节，如何将审判结果落实执行更加离不开跨区域的协作以及司法机关与行政机关的协作。应当建立建信息共享平台，借助行政机关相对专业、便利的组织机构条件，有利于保障案件 执行高效完成，破除执行难的困境 。

参考文献：

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