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摘要：二十大报告中指出既要健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系，又要加大税收、社会保障、转移支付等的调节力度。诚然，地区探索建立起规范的生态补偿策略是地区实现高质量发展的必经之路，但是我国地方政府间的横向转移支付、生态补偿策略，其完善的发展潜力巨大。故本文立足于西安市现行的区域生态补偿策略，通过经验总结法，分析微观策略的措施办法，总结西安市生态补偿的亮点并尝试性的提出优化建议。

关键词：生态补偿措施 生态补偿创新 西安市

AbstractThe report pointed out that we should not only improve the modern budget system， optimize the structure of the tax system and improve the transfer payment system， but also strengthen the regulation of tax， social security and transfer payments. Admittedly， it is an essential way for regional exploration to establish standard ecological compensation strategy to realize high-quality development. However， the horizontal transfer payment and ecological compensation strategy between local governments has great potential for its improvement. Therefore， based on the current regional ecological compensation strategies in Xi 'an city， this paper analyzes the measures and methods of micro-strategies， summarizes the highlights of ecological compensation in Xi 'an City and tentatively puts forward optimization suggestions through experience summary method.

Key words：Ecological compensation measures  Ecological compensation innovation  Xi 'an City

引言

西安市在2020年至2021年间基本将全市范围内的重点领域和重点区域覆盖上了生态保护补偿机制，基本构建起了市级纵向补偿和区县间横向补偿的协同机制，社会经济发展的水平基本同补偿水平相适应。截至2022年末，西安市的，绿色发展方式和生活方式已逐步形成，生态环境质量仍然稳步提升，生态文明建设水平显著增强，建立起了较为完善的市场化、多元化参与的生态保护补偿机制。因此，西安市的生态补偿的实施方案是值得深入研究和学习的，其中蕴含的经验或可为我国地方政府间横向转移制度制度的完善提供案例性的支撑。故而，下文将以2020年西安市人民政府办公厅所发布的并实施至今的《健全生态保护补偿机制实施方案》做以详细分析。

一、西安市区域生态补偿措施中的优点

在2020年西安市人民政府办公厅关于印发健全生态保护补偿机制实施方案的通知中，西安市将生态补偿机制落实分为两大部分，分别是具体任务实施和体制机制的创新。具体任务的实施包括：秦岭生态综合保护、湿地生态保护、区域饮用水水源地保护，这一以西安市本地实情出发的划分，基本上涵盖了当地的重点生态保护领域。其中具有创新性和值得学习借鉴的举措有如下四点：

1.生态补机制实行动态化管理

在秦岭生态综合保护中，一方面，西安市制定了森林生态效益补偿标准动态调整方案，逐步建立起了市级公益林补偿标准与财政收入挂钩的联动机制，并且分阶段进行使市级公益林补偿标准达到了中央补偿水平（市级国有公益林由2.5元/亩提高到8元/亩；市级集体公益林补偿标准由3.5元/亩提高到15元/亩）。

另一方面，西安市以秦岭生态环境保护区生态补偿为核心，逐步建立起了生态保护补偿范围动态调整机制，并且综合考虑了补偿资金的筹措与地区经济的发展、保护任务以及生态改善等因素，设置了调整系数，确保了补偿标准与地区人均收入水平等增长趋势的一致。

2. 生态补偿机制发挥区县横向转移的功能

在饮用水水源地保护中，西安市积极探索并实施了受益区和水源区相协商的补偿资金及支付办法，开展了在全市范围内的水源地横向补偿，逐步建立起了区县间横向补偿机制。例如，做为第一批试点区的城六区、阎良区和高陵区，就以收益区的身份，开展了向水源地区县定向转移支付的补偿工作。此外，西安市还积极引导生态受益地区与生态保护地区、流域下游与上游之间，运用碳排放权交易、排污权交易、生态产品服务标志等市场化手段，通过自愿协商方式建立起了横向补偿关系。

3.生态补偿标准“分级补偿、按质论价”

在实施生态补偿工作的过程中，值得肯定的一点是，西安市积极实践并开展了公益林“分级补偿、按质论价”示范工程。推进建立起了公益林优质优价补偿机制，这项举措无异于大幅解放了地区农民的积极性，消除了以往补偿标准带来的外溢性和博弈损耗。大大增强了地区生态系统稳定性、改善了地区动植物生长环境、提升了地区生态服务的功能。截至2022年末，西安市亦基本实现了秦岭生态环境保护区“分级补偿、按质论价”全的覆盖。

二、生态保护体制机制创新中的亮点

此外，西安市在推进生态保护体制机制创新方面也进行了诸多方面的探索，其中亦有值得肯定的方面。如：

1. 生态补偿资金多渠道筹措

在制定实施的生态保护补偿资金管理办法中，西安市统筹整合了全市现有的生态保护资金，提高了资金的利用效率，完善了资金的分配管理办法。以市、区县两级财政出资，积极争取中央、省级补助资金相结合作为工作开展的核心办法。一方面，积极响应并落实中央的环境保护费改税要求，按照国家的相关政策规定，将环境保护税的收入用于开展环境保护领域的生态补偿工作中。另一方面，在湿地保护中，西安市积极争取中央、省级对其重点生态功能区的资金支持力度。系统性的将湿地环境的监测、监管、修复相协调，把市级以上重要湿地、湿地自然保护区及退耕还湿、退耕还湖等区域纳入国家、省级政策扶持范围作为工作目标。这些举措在一定程度上，无异于扩充了当地的生态补偿资金，加大了当地生态补偿的力度。

2. 联防联控，制定保障“约法

西安市在渭河生态区开展了以流域水质保障为目标的流域横向生态补偿试点工作，全面总结和推广了以前潏河水生态补偿工作成果。为加强入渭口生态环境的高质量治理，西安市还制定了渭河流域上下游水质保障“约法”，密切联系上游和下游两区域间的关系，既实现了流域水质联防联控，又提高了治理的效率，还有利于探索上下游地区间的横向转移支付关系

3. 重视群众参与度

在探索建立生态补偿范围动态调整机制中，西安市重视起了群众的参与度。结合当地实际情况和工作开展进度，适时的更新生态保护补偿范围目录，并且及时向社会面公布调整结果。这一举措，让生态补偿工作的开展进度透明化，让群众有了参与的途径，体现了当地生态环境保护与经济社会发展相协调的原则。此外，西安市还很重视发挥舆论的宣传作用。一方面，积极开展了生态保护补偿政策的宣传和解读，及时回应社会上的关切问题。另一方面，充分发挥新闻媒体的引导作用，通过展览展示、经验交流、典型示范等形式，正面引导公众。促进了当地社会公众自觉树立生态产品有价、保护生态人人有责的意识，营造出了珍惜环境、保护生态的良好氛围。

三、西安市区域生态补偿机制的缺点及完善建议

在西安市现行的生态补偿机制中，无论是具体任务的实施，还是体制机制的创新都取得了显著的成效，具有明显的、值得地方政府间横向财政转移制度完善借鉴和学习的地方。尽管意义非凡，但其中仍存在诸多方面需要改善。比如：

1. 地区间横向转移支付发挥力度不足

西安市通过自愿协商的方式引导生态受益各地区与生态保护各地区、流域下游与上游之间建立横向补偿关系。这种通过谈判和博弈的自愿协商的方式，地方之间就会产生交易成本，加之缺失有效的监管，仅凭地区间的自主意愿来协商，那么方案执行起来也会产生不同程度上的矛盾，其间的阻力不言而喻。要充分发挥地区间横向转移支付的作用，就需要制定起明确的分工机制，在一定的引导前提下，综合考虑地方间的利益关系，再增进地区双方的了解，加强监管的力度。

2.尚未制定明确的暂时地方性法规

在西安市生态补偿实施方案里，并没有制定相关的暂行试点地方性法规。参与方案实施的各地方行政机构，仅凭自觉承担其辖区内生态保护和生态补偿工作的主体责任，缺乏强制力的约束和针对性法律依据，受益区和水源区之间更是通过协商的方式制定适用的补偿资金及支付办法。显然制定出一则责任划分明确，奖惩标准明确，核算方法科学、易行的相关暂行试点地方性法规，已然成为今后西安市生态补偿工作中要面临的主要问题。

3.群众参与方式较被动

西安市在生态补偿工作中，尽管具有群众意识，无论是向社会面公布生态补偿的动态调整范围，还是积极发挥舆论的引导作用，助力公众自觉树立生态产品有价、保护生态人人有责的意识。尽管方式相对多元，但仍然仅仅局限于，“政府说，群众做”这一方面，而没有发挥好公众的能动性，甚至可以说这种模式下的群众参与是被动的，不利于地方政府间横向转移制度完善的。因此，西安市可以尝试性的多开展听证会、听议会，以这种方式让群众主动的参与进来，不能只囿于意识形态的引导。另外，还可以设立生态补偿专属建议信箱，结合互联网的优势，广泛听取群众意见，整理出可行、易行的好建议应用本地生态补偿的实际工作中去。

4. 市财政专管生态补偿资金

在西安市生态补偿方案实施方案，饮用水水源地保护任务里明确规定了，市级财政部门要负责统一筹措和管理补偿资金，并按年度向水源地区县进行拨付。市财政专管生态补偿资金，这点本无可厚非，但是如果要使资金的管理效率提高，管理出成效，这样做显然是有失偏颇的。因为这一规定直接会导致市财政的负担加重，甚至会出现效率低下的情况。所以，西安市应当设立专门管理生态补偿资金的部门，专款专管。如此一来，市财政部门的负担压力大大减小，可以更好的参与市内其他领域的财政工作；专款专管的形式可以使监管部门减少一定的精力，从而更好的投入到地方工作的落实中去；专门负责的形式将会大大提高了生态补偿资金的管理效率。

总结

依据前文的分析，通过纵向对比来看西安市现行的区域生态补偿策略，其中的优点是远大于缺点的，其对我国其他地区探索建立区域生态补偿策略也起到了重要促进作用。但是，距离典型成功案例来说还是有一些差距，我们应重视其中所发现的不足点从而不断完善、精益求精。随着西安市整体社会的不断进步，西安市的生态补偿策略就要制定起更为明确的分工机制；奖惩标准明确，核算方法科学、易行的相关暂行试点地方性法规；设立专门管理生态补偿资金的部门，专款专管；以及更全面的发挥民众参与的能动性。此外，值得一提的是“他山之石，可以攻玉”，西安市区域生态补偿策略的完善之路还需要借鉴、总结国内外其他地区的成功经验。纵观国内地区和国际社会，已有不少国家所实施的生态补偿制度是值得深入研究的，比如德国发展较为完善的横向转移支付制度和日本生态保护领域的实施措施。甚至于国内很多地方政府，根据地区特有情况所制定的横向转移支付制度也具有学习的方面，比如赤水河流域治理的实施方案等等。相信在不懈的火热社会实践中，西安市区域生态补偿策略终将绽放出绚丽之花。

参考文献

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作者简介：党小珠（2001-），男，汉族，西安财经大学行知学院财政系学生，研究方向：财税政策。