摘 要：国土空间规划体系改革是党中央、国务院作出的重大部署。目前，国土空间规划初步成果已基本成型，“三区三线”已基本完成第四轮试划工作。

关键词：国土空间规划；三区三线；划定技术

引言

自2019年5月《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》和同年11月中共中央办公厅、国务院办公厅《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》2项顶层战略设计文件颁布实施以来，各层级国土空间总体规划的编制工作已在研究与探索中进行了3年多，作为其关键的核心任务之一——划定生态、农业、城镇空间及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界（以下简称“三区三线”），是科学合理布局生态、生产和生活“三生”空间的关键环节，与高质量发展和高水平保护及实施全要素统一的国土空间用途管制制度密切相关，也是落实区域国土空间刚性管控和弹性引导的重要抓手。“三区三线”划定工作是新时代国土空间规划体系中的重要环节，是整合优化各类规划空间分区并进行管控的合理手段，同时也是协调开发利用与保护修复这一矛盾的有效解决方案，在识别空间规律与自然演替变化基础上，通过“三区三线”的科学合理划定，解决区域空间的矛盾冲突与自然空间利益分配，实现统筹区域整体发展利益，对实现区域国土空间高效利用、合理开发和科学保护，促进人与自然和谐共生，推进美丽中国建设等都具有重要的理论价值和实践意义。

1“三区三线”概念

新《土地管理法实施条例》对国土空间规划“三区三线”作出规定。“三区”即农业空间、生态空间、城镇空间三种类型的空间，“三线”即分别对应“三区”划定的永久基本农田保护红线、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线。统筹划定“三区三线”是优化国土空间布局、实施国土空间用途管制的一项核心基础工作，是构建国土空间开发保护格局的底板。“三区”是构建开发保护格局的基础，突出主导功能划分。“三线”是“三区”内部最核心的刚性要求，侧重边界的刚性管控。

2当前“三区三线”划定及管制规则衔接存在的问题

“三区三线”划定有关的法律法规、政策规程等与新时代国土空间规划体系的理论体系的衔接与融合还需时间与实践的有效检验，尤其是“三区”的划定与细化、大区与小区原则性与精细化管控规则的制定，“三线”中生态保护红线与永久基本农田和城镇开发边界的衔接问题等，同时在不同层级的空间规划管理权限仍需持续探究与实践。“三区”侧重于区域空间主体功能的集成与优化，但由于空间边界存在交叉、功能相互渗透和识别口径差异化等因素，不同尺度的空间规划存在空间分区上的差别，与政府部门机构的职责职能对应关系不够密切，“三线”侧重于指标数据的落实，与具体地块的用途及总体的空间开发保护格局尚不切合，使相关管理职能难以全面发挥作用。目前划定“三区三线”常用的技术方法主要有叠图法、逻辑法或2种方法结合使用，基本都是依据相关规程或指南中的技术识别方法、指标参数设定和区域选择等要求，从要素识别、基础评价和指标分解落实等方面进行划定，这些都看做是一种从规划管理的逻辑衍生出的技术方法，还不能从整体、长远和协调利益统筹考虑，与自然资源的本生贴合不紧，实时动态的更新也尚有欠缺。当前，需要从新时代国土空间规划体系的统一要求与本底出发，以生态文明思想理念为指导，在对“三区三线”划定既有理论方法与技术规则继承和发展的基础上进行融合式重构，实现统一的全要素国土空间用途管制，以更好地服务于经济社会发展。

3“三区三线”划定工作的思考与建议

3.1制度优化

信息化背景下，若要建立智慧国土空间规划，必须创新国土空间规划模式，让社会不同的主体共同参与到国土空间规划工作中，拓宽国土空间规划资源的来源渠道。不同社会主体的参与不仅为国土空间规划工作带来了多样化的信息渠道，而且各主体能够利用自身机构与协会的优势，展开数据资源加工、整合、治理，为智慧国土空间数据模型的建立奠定良好基础，同时也能依靠数据支持提高智慧国土空间规划工作的可靠性。社会不同主体共同参与的国土空间规划模式，需以科学高效的自然数据共享平台为基础。自然数据共享平台能实现社会不同主体国土空间规划工作内容的共享性，也能做到国土空间规划工作的统⼀性、数据标准性。当前我国部分省市建立了属于自己的国土空间数据共享平台，但平台的建立规模以及平台的共享程度不同，导致数据无法实现统⼀性标准化管理。⼀旦数据资源不⼀致，以数据为基础的预警监测体系、监测系统准确性、高效性会受到严重影响。由此可见，完善国土空间规划相关制度，建立统⼀的数据资源规范标准，对于智慧国土空间工作尤为重要。

3.2加强对已批已发证数据及已批规划的梳理

1）进一步优化城镇开发边界划定规则，确保开发边界完整性。以问题为导向制定更优化的城镇开发边界划定规则，合理分配城镇集中建设区、弹性发展区及特别用途区规模，待“三区三线”批复后，根据最新规则，逐步通过对存量用地进行盘整和腾挪，进一步规整和优化城镇开发边界。2）对已批已发证数据建立保障机制，确保权属人的合法权益。对未纳入城镇开发边界的已批已发证数据应加强梳理，根据不同情况制定应对措施。对未纳入城镇开发边界的已批已发证数据应充分保障权属人的合法权益，避免形成新的历史欠账，根据最新相关规定，逐步撤销或调入城镇开发边界。3）加强对已批规划的评估与修改，传导国土空间规划相关要求。目前，国家已要求对“已批控规和专项规划”进行梳理和评估，以完善国土空间规划“一张图”的基础数据。后续工作中，应充分结合国土空间规划战略目标及“三区三线”管控要求，进一步明确详细规划和专项规划的相关要求，以指导规划评估及修编工作。

3.3分级管控

国家和省级重点是宏观政策、战略目标、管制总体格局所涉及的重要功能区及控制线，市县做好承上启下过渡作用，落实、划定国土空间分区管制范围，乡、专项或详细规划则应落实到具体地块，相应用途管制传导成果由各级政府主导负责。已划定三级分区（缓冲区）针对不同级别制定相应的管控规则，生态、农业、城镇三类一级空间区重点管控国土空间开发强度，侧重“天花板”管控，也可就基础设施、生态廊道和粮食主产区等提出具体管控要求；生态保护、生态控制、农田保护、城镇发展、乡村发展和海洋发展等二级空间分区重点管控以底线约束为基准的“正面清单”空间准入管制规则；三级分区则侧重用地分类管控，贯彻国土空间规划体系中的现状、规划、实施和监督等过程，兼顾生态保护与人民对美好生活的需求，满足自然资源精细化管理的具体要求。

结束语

“三区三线”是国土空间开发与保护的基础和底线，是将来城镇建设发展过程中规划管理和实施监督的重要依据，因此，科学合理划定“三区三线”是城市健康、繁荣发展的重要保障。

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