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摘要：产品质量是关系我国卫星导航产业健康发展的重要因素之一，如何对北斗卫星导航产品进行科学、准确的质量评估以及监管具有广泛而迫切的需求。通过对北斗卫星导航产品现行监管机制以及目前的监管状况分析，本文提出有效监管手段和措施，必须定位清晰、覆盖面广，并且具有一定的技术和市场前瞻性。达到这一目标，必须有牵头部门召集相关机构，经过充分讨论和酝酿，按照自顶向下（TOP-DOWN）的指导思想，充分考虑各方需求后进行设置。

关键词：北斗;检测认证;监督抽查;研产一致性;风险监测

1. 北斗卫星导航产业规模

中国北斗卫星导航系统是中国自行研制的全球卫星导航系统。北斗卫星导航系统（BDS）和美国GPS、俄罗斯GLONASS、欧盟GALILEO，是联合国卫星导航委员会已认定的供应商。北斗三号系统2009年启动建设，2020年投入使用，在北斗二号系统的基础上，进一步提升性能、扩展功能。[1]

北斗系统提供服务以来，在交通运输、农林渔业、水文监测、气象测报、通信时统、电力调度、救灾减灾、公共安全等领域得到广泛应用。作为我国空间以及信息化基础设施中最重要的部分，彰显了我国的国际地位，产生了显著的经济效益和社会效益。[2]据统计，到“十三五”末，我国卫星导航产业规模超过4000亿元。截至2021年底，具有北斗定位功能的终端产品社会总保有量超过10亿台/套;超过790万辆道路营运车辆安装使用北斗系统，近8000台各型号北斗终端在铁路领域应用推广，超过10万台/套基于北斗系统的农机自动驾驶系统投入使用;医疗健康、防疫消杀、远程监控、线上服务等下游运营服务环节产值近2000亿元。

未来，北斗卫星导航产品作为更加泛在、更加融合、更加智能的综合时空体系的一部分，优化和改进北斗卫星导航产品质量监管机制，对持续提升产品性能，扩展服务功能是十分有力的促进。

2. 北斗卫星导航产品监管意义

卫星导航系统是一个国家重要的空间信息基础设施，是国家综合国力、核心竞争力与科技创新能力的重要标志和集中体现。

我国对卫星导航产业的发展高度重视，国家发改委联合多部门起草了北斗产业中长期规划，将北斗导航系统列入《国家中长期科学和技术发展规划纲要》16项重大科技专项之一。

2016年3月25日，习近平总书记主持召开中共中央政治局会议，审议通过《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》。会议明确军民融合上升为国家战略。顶层军民融合上升为国家战略后，不论是政策支持还是实质推进，中国北斗应用已经进入“北斗+”发展时代。

十三届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，要发展壮大战略性新兴产业，深化北斗系统推广应用，推动北斗产业高质量发展。

可以说，北斗导航产业健康发展是建成社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴的必然选择，因此对北斗卫星导航产品质量的有效监管具有重要意义。

3. 北斗卫星导航产品质量监管现状

北斗导航产品涉及应用领域广泛，行业众多，目前尚未形成充分协调统一的监管机制，监管部门包括市场监管部门、产业主管部门、行业应用管理部门以及检测认证机构等，监管手段主要包括以下几个方面。

3.1产品质量国家监督抽查

产品质量监督抽查是国家市场监督管理总局及地方市场监督管理部门按照产品质量监督计划，定期在流通领域抽取样品进行监督检查，了解被抽查企业及其产品的质量状况，并按期发布产品质量监督抽查公报，对抽查的样品不合格的企业采取相应处理措施的一种国家监督活动。

2009年，国家对当时的重要卫星导航产品--汽车GPS导航产品实施了国家监督抽查。抽查依据GB/T 19392-2003国家标准及产品明示的要求，对汽车GPS导航产品的12个项目[3]进行了检验。合格率仅为65%，监督抽查结果见图1。

其后至2014年，国家又多次对该类产品进行了监督抽查。抽查依据GB 9254-2008、GB/T 19392-2003等标准，抽取了38家企业的42种型号、44个批次的产品，对汽车GPS导航产品的19个项目进行了检验，合格率达到82%。

与2009年相比，产品合格率有明显提升。由此可以看出，国家监督抽查的实施能够发现产品存在的不足，并给企业指出了产品质量应着重关注和发力的方向。

3.2北斗导航产品研产一致性检查

为进一步加强北斗民用服务管理、提升北斗导航终端产品质量，自2018年起北斗卫星导航定位应用管理中心每年均会组织其授权的北斗卫星导航产品质量检测中心，针对近百家北斗卫星导航产品生产企业生产、销售的导航型、定时型、测量型和短报文型产品，开展研产一致性检查。

该活动对维护用户和消费者权益，加强政府行业管理决策，保障标准贯彻执行，引领产业健康发展都有十分重要的意义。北斗卫星导航终端产品研产一致性检查通知见图2。

3.3北斗导航产品入网检测

军方相关管理部门对RDSS终端产品均实施了入网许可、入网注册的管理方式，通过产品批次抽检的方式，确保了RDSS终端产品的质量水平。

3.4行业监管

以交通部车载终端检测为例，2014年1月28日，交通运输部、公安部、国家安全监管总局联合发布了《道路运输车辆动态监督管理办法》（后修改为《道路运输车辆动态监督管理办法》），进一步强调了道路运输车辆卫星定位系统车载终端和平台应当符合JT/T794、JT/T 796、JT/T808、JT/T 809系列标准要求。

4. 有效监管机制分析

检测认证是国际通用的质量提升手段，通过建设完善的北斗卫星导航检测认证体系，为北斗设计、研发、生产、运营、销售等相关单位提供一站式服务，对引领产业健康发展都有着十分重要的意义。

2017年9月，国家认监委和中央军委联合参谋部战场环境保障局签署了《北斗卫星导航检测认证2020行动计划》[4]，计划指出到2020年，北斗卫星导航检测认证体系服务能力大幅提升，为北斗卫星导航产业发展和质量品牌提升提供强有力的支撑保障。

另外，监督抽查和风险监测也是北斗导航产品有效监管机制不可或缺的实施手段。以下将对这四种监管手段进行深入分析。

4.1检验检测

产品质量检测工作是指对实体的一个或多个特性进行的，诸如测量、检查、试验和度量，并将结果与规定的要求相比较，以及确定每项特性合格情况等所进行的活动。

产品质量检测的形式多种多样，针对企业产品生产过程，包括出厂检验、定型检验;针对政府部门和运营部门对北斗导航产品的质量需求，包括由第三方检测机构实施的入网检验、比测检验;针对广大消费者的需要，包括认证检验;以及由于产品质量问题供需双方发生纠纷时的仲裁检验等。

检测是北斗卫星导航产品质量保证最直观的确认手段，也是最有效的监管手段之一。

4.2监督抽查

质量检测是有效监管的重要技术手段之一，通过试验检测，产品是否满足标准要求一目了然。因此，产品质量监管部门在开展产品质量监督工作时，普遍会选择质量检测试验模式完成工作任务和目标。

产品质量监督抽查包括国家监督抽查和地方监督抽查。

产品质量监督抽查工作是一项以质量为中心的政府管理工作。产品质量监督抽查制度给我们国家整体质量水平带来了较大的改善，为保障消费者的财产、人身健康安全做出了很大的贡献，是提高产品质量竞争能力，发展对外贸易，保障我国经济权益的重要手段。

4.3产品认证

国际标准化组织（ISO）将产品认证定义“是由第三方通过检验评定企业的质量管理体系和样品型式试验来确认企业的产品、过程或服务是否符合特定要求，是否具备持续稳定地生产符合标准要求产品的能力，并给予书面证明的程序。”

我国目前开展的产品认证分为强制认证和自愿认证[5]两种。

消费者在选购带有认证标志的产品时，只要选择满足自己的产品个性化功能需求就可以了，质量性能方面则不用担心，因为这方面是由可信任的第三方认证机构来提供保证的。

产品认证制度既符合买方利益，又符合卖方利益，还可以大大节省检验资源，简化评价手续，因而受到社会各方的欢迎。

4.4风险监测

产品质量安全风险监测，指通过动态获取和分析风险信息，发现区域性、行业性和系统性的产品质量安全风险，提出预见性的建议和应对措施，防止风险发生或发展蔓延成为特大质量安全事件，是市场监管总局在质量监管领域提出的新工作模式，旨在实现产品质量监管从“事后监管”向“事前预防”转变。

近年来，在市场监管总局大力推动下，我国风险监测工作已经从探索研究、建设体系的起步阶段向加快实施、全面推进阶段发展，取得了一定成效。

5. 建立北斗卫星导航产品有效监管机制的思路

通过对北斗卫星导航产品现行监管机制的分析，结合目前的监管状况可知，建立有效监管机制具有十分重要的意义。有效监管的各种手段和措施，不可避免地将政府监管部门、运营部门、认证机构、检测机构、消费者有机统一的联系在一起。因此，北斗卫星导航产品监管机制必须定位清晰、覆盖面广、并且具有一定的技术和市场前瞻性。而达到这一目标，必须有牵头部门召集相关机构，经过充分讨论和酝酿，按照自顶向下（TOP-DOWN）的指导思想，充分考虑各方需求后进行设置。

本文在以上研究的基础上，提出如下监管思路：

北斗卫星导航产品有效监管机制应以促进北斗导航产业健康发展，军民融合齐头并进，为产品质量提供坚实保障为中心，坚持充分利用各种检验手段，坚持打造产品认证标杆工程，结合国家、地方监督抽查，做好产品风险监控工作，协同有效的将我国北斗导航事业推向新的发展阶段。

具体措施有：

（1）政府监管部门在相关机构的配合下，对运营部门、市场和消费者需求、企业生产能力进行调研，充分识别和确定北斗卫星导航产品的种类、形态、应用领域，在宏观管理的高度上，对其进行科学分类，设置产品目录和分类代码，产品目录和分类代码可根据产品的发展和社会市场需求动态调整。

（2）针对北斗卫星导航产品在不同应用领域的需求，因地制宜，不断探索，建立相应的检测机制，对于成熟的、效果良好的检测机制应固定下来并进行推广，如北斗导航产品入网检测、交通部车载终端检测等。

（3）根据设定的产品目录，针对一些重要行业应用的产品、或是关系国计民生的重要产品，以及关系市场和消费者突出利益的产品，应积极推动产品认证，并在政府采购等方面积极采信。

（4）政府监管部门可定期从认证机构、检测机构获取涉及产品质量数据，从运营部门获取产品应用数据，从生产企业和市场方面获取产业发展数据，从消费者那里获取应用体验和更高层次需求方面信息。对北斗卫星导航产品和产业进行多角度全方位分析，有效实施监管和风险监控工作，制定出与产业发展相适宜的策略和措施。

（5）根据北斗卫星导航产品质量发展需要和市场需求，及时启动产品监督抽查工作，适时推行“双随机一公开”模式，让产品生产企业始终对监管有敬畏之心，不敢心存侥幸，从而自我约束，守法经营。

（6）科研机构、检测认证机构应与政府监管部门、运营部门合作，协助有效监管实施控制环节。及时追踪和识别北斗导航产品的新形式、新应用，尽早纳入到监管体系中，保证北斗导航产业健康的发展。

（7）在有条件的省市要推动有效监管机制示范区的建立，成熟后全面推广。

有效监管对北斗卫星导航产品的质量保证是十分必要的，通过采取上述措施，更重要的是能够帮助企业提高产品质量意识，掌握科学的质量管理手段。

6. 有效监管机制的后续研究工作建议

近年来，北斗卫星导航产品的技术与市场发展十分迅速，其应用已经逐步深入到国民经济和社会发展的各个方面，成为一种生活和生产方式。北斗不仅仅是一种技术，而是“北斗+”、“+北斗”的一种产业发展生态。

为此，对北斗卫星导航产品实施有效监管，就必须对北斗卫星导航产品的种类及应用进一步细分，特别是由于新技术、新应用衍生出的产品新种类、新形态。比如与5G、AI技术结合的自动驾驶系统、与无人机结合的自动送货设备等，并及时纳入到监管体系中来。

在推进监管工作的同时，监管部门应及时总结监管工作的成效，分析监管工作中存在的问题和不足，进一步优化、完善和创新监管方式方法，使监管手段更加行之有效。

参考文献

[1]北斗卫星导航系统公开服务性能规范（3.0版），中国卫星导航系统管理办公室，2021.5.

[2]北斗卫星导航系统发展报告（4.0版），中国卫星导航系统管理办公室，2019.12.