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摘要：经济社会发展对生产、生活空间需求的不断增长，导致生态空间无序开发，不断被挤压侵占，引起生态功能破坏、生态系统退化、生态环境恶化等生态安全问题。建立生态环境空间管控制度是推动完善生态环境治理体系的重要内容。针对青海省生态空间管控政策未精准落地，生态环境空间管控滞后于生态文明建设和国土空间改革形势现状，本文研讨、厘清了生态环境以“三线一单”为核心的区域空间生态环境评价与自然资源主管的国土空间规划之间的关系，旨在探寻新的空间规划体制下环境保护参与空间规划的具体路径，建立基于“三线一单”的生态环境空间管控体系。

关键词：三线一单;生态环境;空间管控;黄河流域

中图分类号：X321

建立国土空间规划体系和改革完善生态环境治理体系是新时代生态文明体制改革的重大议题，也是实现2035年美丽中国目标的重要途径和手段[1-3]。在当前国土空间规划体系下，探讨并建立生态环境空间管控体系，充分落实生态优先、绿色发展的理念，推动建立生态文明和美丽中国建设的新格局，是新时代生态环境保护工作的重要职责和使命[3-6]。然而，在当前国土空间规划体系下，生态环境空间管控在空间上呈现出从属国土空间规划的态势，导致体系碎片化增加，各部分割裂度加剧，体系发展面临较为严峻的挑战[7-9]。

生态环境、自然资源等相关管理部门间技术交流与管理长期存在壁垒，生态环境空间管控与国土空间规划的制度政策桥梁尚未搭建[10-12]。在上一轮市县级“多规合一”试点编制过程中，生态环境空间管控大部分是以生态保护红线为主要内容参与“多规合一”，涉及大气、水、土壤等生态环境空间管控内容不足[13-14]。生态环境空间管控需强调生态环境空间的统一性和不可分割性，因此本国土空间规划“五级三类”体系构建过程中，生态环境空间管控相关内容急需通过对话交流平台、机制切实落实到“五级”空间要求中[15-17]。

青海省已开展黄河流域国土空间规划和青海省“三线一单”编制工作，由于缺少与国土空间规划的衔接，在空间管控落地和实施可操作性上还存在一定的不足[18-20]。为了探索生态环境分区管控和国土空间规划的关系，梳理两者之间空间、内容融合存在的问题，本文拟提出国土空间规划指引下生态环境分区管控实施的对策建议，为青海省各市州实施“三线一单”生态环境分区管控提供技术支撑。

1研究内容

1.1研究区域

青海省黄河流域地处黄土高原和青藏高原的过渡带（图1），行政区覆盖西宁市、海东市、海北州、海南州、黄南州、果洛州全部区域及海西州、玉树州部分区域，共35个县（区）。

1.2研究内容

（1）黄河流域“三区”“三线”空间关系叠加分析

梳理青海黄河流域生态空间、农业空间、城镇空间划定和生态保护红线、资源利用上线、环境质量底线划定情况，通过GIS技术在空间上对“三区三线”进行叠加分析，形成青海黄河流域融合国土空间规划与“三线一单”的生态环境空间分区图。

（2）黄河流域“三区”“三线”管控内容融合分析

梳理生态空间、农业空间、城镇空间与生态保护红线、资源利用上线、环境质量底线的管控内容、要求，以生态空间的数量规模和空间格局、农业空间的农业结构和土地使用方式、城镇空间的产业布局和开发建设行为为管控对象，分别以生态功能维护、维护土壤生态环境安全、生态环境质量安全为目标，按生态环境管控单元，分区分类提出用途管控要求。

（3）国土空间规划体系下基于“三线一单”生态环境分区管控体系

在国土空间规划体系下，以国土空间三大功能维护为主线，构建以“三线一单”为环境空间管控基础，以规划环评和项目环评为环境准入关口，以排污许可为依据，以执法督查为环境监管的全过程生态环境分区管控体系。

2研究基础

2.1黄河流域（青海省）三区现状

2.1.1三区评价结果

生态保护重要性评价结果分为一般重要、重要、极重要三个级别，黄河流域生态保护重要性类型以极重要为主，占比最大，为66.71%。生态保护极重要区和重要区面积总计26.51万km²，占流域总面积的95.46%，主要分布在三江源及祁连山地区，包括永久冰川分布区、三江源、祁连山水源涵养地、环青海湖湿地区、东部丘陵生物多样性地区等国家重要生态功能区及其他生物多样性丰富的地区。

2.1.2三类空间划定情况

a）生态空间。生态空间分为生态保护红线与一般生态空间。流域内生态空间面积为15.04万km²，占流域总面积的54.14%。

b）农牧空间。农牧空间包含永久基本农田、一般耕地、耕地后备资源潜力区、基本草原或承包草场、人工牧草地、人工商品林、园地、农村居民点、农田水利设施用地以及田间道路和其他一切农业生产性建筑物占用的土地等，原则上为城镇空间和生态空间以外的所有区域。流域农牧空间面积为12.52万km²，占国土面积的45.08%。

c）城镇空间。城镇空间一般包括城镇开发边界以内所有土地及网络化空间组织。流域内城镇空间面积为0.22万km²，占流域总面积的0.78%。

2.2黄河流域（青海省）三线现状

2.2.1生态保护红线

根据生态系统服务功能重要性评估和生态环境敏感性评估结果，将青海省水源涵养功能极重要区和重要区;水土保持、防风固沙、生物多样性功能极重要区;生态环境极敏感区;各类保护地识别为生态空间。除生态保护红线外的生态空间为一般生态空间。青海省生态空间面积占全省国土面积的72.25%，其中生态保护红线面积占全省国土面积的41.66%。

2.2.2环境质量底线

a）大气环境质量底线分区。青海省大气环境优先保护区，主要包括自然保护区、风景名胜区和其他需要特殊保护的区域。重点管控区主要分为高排放区、受体敏感区和布局敏感区。高排放区主要集中在河湟地区西宁市附近。受体敏感区为青海省人口、城镇、医疗、教育等敏感受体集中分布的区域。布局敏感区主要集中在河湟地区如西宁市附近。

b）水环境质量底线分区。青海省重要江河源头、饮用水水源保护区等重要水环境功能区及所属的控制单元作为水环境优先保护区。青海省重点工业园区所在控制单元作为水环境工业污染重点管控区，将水质超标的控制单元作为重点管控区，并结合控制单元污染负荷情况将单元划分为城镇生活污染重点管控区、水环境农业污染重点管控区。

c）土壤环境风险防控底线分区。青海省将永久基本农田划入农用地优先保护区采取优先保护措施加以保护。土壤风险重点管控区包括土壤超标点、建设用地疑似污染区、矿区和重点监管尾矿库。

2.2.3资源利用上线

a）水资源利用上线及分区。到2020年，各市（州）、县用水总量得到有效控制，全省年用水总量控制在37.95亿m3以内。万元国内生产总值用水量、万元工业增加值用水量分别比2015年降低18%和15%;农田灌溉水有效利用系数提高到0.50以上。据此划分三江源地区为优先保护区，柴达木地区和河湟地区为重点管控区。

b）土地资源利用上线及分区。2020年全省耕地保有量、永久基本农田保护目标分别为55.40万公顷和44.4万公顷，全省建设用地总规模为37万公顷。三江源地区作为土地资源的重点管控区加以管控，河湟地区作为农用地优先保护区加以保护，其他地区作为一般管控区。

c）能源利用上线。到2020年，全省单位生产总值能耗比2015年下降10%，能源消费增量控制在1120万吨标准煤以内，规模以上工业单位增加值能耗比2015年下降10%。

d）岸线资源管控分区。长江流域（通天河）涉及河流岸线，黄河干流羊曲以上河段（包括扎陵湖、鄂菱湖）河湖岸线、龙羊峡库区出口-贵德县、李家峡库区出口-循化县出省河段，青海湖除沙柳河刚察县控制单元所在岸线外全部划分为优先保护岸线。因青海省河湖岸线没有开发的港口及工业开发较高的岸线，羊曲-龙羊峡库区出口、贵德县-李家峡库区出口、青海湖沙柳河刚察县控制子单元涉及的生态环境压力较大的河湖岸线划分为重点管控岸线。青海省未划定一般管控岸线。

3结果与讨论

3.1“三区”与“三线”空间叠加结果

3.1.1优先管控单元与“三区”叠加结果

a）优先管控单元内“三区”分布情况。“三线一单”中优先管控单元范围总面积为131490.12 km²，经过叠加分析，空间规划中的生态空间占总面积的71.87%，城镇空间面积占总面积的0.59%，农牧空间占总面积的27.54%。

b）生态保护红线区内“三区”分布情况。“三线一单”中生态保护红线范围总面积为65500.58 km²，经过叠加分析，空间规划中的生态空间占总面积的99.85%，城镇空间面积占总面积的0.03%，农牧空间占总面积的0.12%。

c）生态空间内“三区”分布情况。“三线一单”中生态空间范围总面积为65989.54 km²，经过叠加分析，其中空间规划中的生态空间占总面积的44.09%，农牧空间占总面积的54.76%，城镇空间占总面积的1.15%。

3.1.2重点管控单元与“三区”叠加结果

a）重点管控单元内“三区”分布情况。“三线一单”中重点管控单元范围总面积为5960.69 km²，经过叠加分析，其中空间规划中的农牧空间占总面积的60.34%，生态空间占总面积的21.09%，城镇空间面积占总面积的18.57%。

b）“三线一单”重点管控单元中城镇空间内“三区”分布。“三线一单”重点管控单元中城镇空间范围总面积为940.45 km²，经过叠加分析，其中空间规划中的城镇空间占总面积的87.52%，生态空间占总面积的4.32%，农牧空间占总面积的8.16%。具体来说，“三线一单”中的城镇空间分布87.52%的范围与空间规划中的城镇空间一致，12.48%的范围为空间规划中的生态空间和农牧空间。

c）“三线一单”重点管控单元中重点矿区内“三区”分布。“三线一单”重点管控单元中矿区范围总面积为4930.54 km²，经过叠加分析，矿区主要分布于空间规划中的农牧空间，占总面积的71.26%，另外，空间规划中的城镇空间和农牧空间生态空间分别占总面积的4.13%和24.61%。

d）“三线一单”重点管控单元中工业园区内“三区”分布。“三线一单”重点管控单元中工业园区范围总面积为89.694 km²，经过叠加分析，工业园区主要分布于空间规划中的城镇空间，占总面积的89.67%，另外，空间规划中的生态空间和农牧空间生态空间分别占总面积的3.22%和7.11%。

3.1.3“三区”中三类管控单元分析

a）城镇空间中三类管控单元分布情况。空间规划中城镇空间的总面积为2754.09 km²，经过叠加分析，其中优先管控单元占总面积的28.18%，重点管控单元占总面积的40.19%。

b）农牧空间中三类管控单元分布情况。空间规划中农牧空间的总面积为49753.47 km²，经过叠加分析，其中优先管控单元占总面积的72.79%，重点管控单元占总面积的7.23%。

c）生态空间中三类管控单元分布情况。空间规划中生态空间的总面积为98559.74 km²，经过叠加分析，其中优先管控单元占总面积的95.88%，重点管控单元占总面积的1.28%。

3.2黄河流域“三区三线”管控内容融合分析

3.2.1“三区三线”管控内容融合方式

（1）生态空间与生态保护红线：管控数量规模与空间格局

从保障区域生态系统健康的角度出发，生态空间的管控应围绕数量规模和空间格局两个方面（图2）。一方面，坚守生态空间的优先位序，从严控制生态空间转为城镇空间和农业空间，加强对农业空间转为生态空间的监督管理，鼓励城镇空间和符合国家生态退耕条件的农业空间转为生态空间，保障生态空间面积不减少。另一方面，生态空间的空间格局管控，主要是在既有生态空间面积不减少的前提下，保障生态空间的功能质量不降低甚至提升。通过严格管控国土空间开发保护行为，避免对生态空间关键空间节点、格局和功能的侵占和干扰。

（2）农业空间与生态环境安全：管控农业结构和土地使用方式

农业空间中土壤环境管控以“吃得放心”为主要标准，其管控遵循“预防为主，保护优先、风险管控”的基本思路，根据土壤污染状况调查结构，在农业空间中划定土壤环境质量类别，重点针对农用地和林-草-园地两种类型，管控农业生产结构和土地使用方式两个方面，作为农业空间“约束指标+分区准入”用途管制方式的重要前置性依据（图3）。

（3）城镇空间与生态环境质量：管控产业布局和开发建设行为

城镇空间中生态环境空间管控以水、大气、噪声、生态、污染场地等生态环境要素为主要考虑对象，严格生态环境质量管理，遵循生态环境质量只能更好，不能变坏的基本要求，重点针对产业空间布局和开发建设行为进行管控（图4）。产业空间布局管控在分析城镇空间资源环境禀赋和自然环境特征规律的基础上，识别“藏风聚气”区域，明晰水流“源-汇”关系，辨明“功能节点-关键廊道”的城镇生态网格格局，划定城镇空间生态系统重要区、生态环境敏感脆弱区和污染场地环境高风险区，重点提出这些区域允许、限制、禁止的产业布局类型清单。根据生态环境质量分阶段改善和达标要求，提出开发建设行为下污染物排放管控、环境风险防控、资源利用效率、绿色环境基础设施建设等管控策略与环境准入要求，作为城镇空间用途管制制度实施的重要依据。

3.2.2“三区三线”管控内容融合分析结果

通过对国土空间规划三区和“三线一单”生态环境分区管控要求分析发现，三区管控要求主要在空间布局上从产业布局、源头开发准入进行控制，三线一单管控主要从生态环境质量改善角度出发，对提出开发建设行为下污染物排放管控、环境风险防控、资源利用效率、绿色环境基础设施建设等管控策略与环境准入要求。两者的切入点和控制的方式有所区别，但在内容上是不交叉重复的，一个是从布局和开发上进行源头约束，一个是从源头、过程和末端进行全过程的生态环境约束。并且在对国土空间实施分区分类用途管制过程中，由于空间功能的多样性和重叠性，需要生态环境空间管控提供基础依据，两者可较好进行内容融合。

3.3国土空间规划体系下基于“三线一单”生态环境分区管控体系

基于当前我国国土空间规划体系下生态环境空间管控现状与问题，为了促进国土空间规划与生态环境空间管控有机融合，建议围绕评价规划技术方法、规划实施过程和“三区三线”管控内容三个方面，构建“1123”的生态环境空间管控改革框架，以5个“一套”服务国土空间规划治理与生态环境治理体系改革。

3.3.1“1123”的生态环境空间管控改革框架构建

“1”是明确基础前置性的定位。生态环境空间管控应坚守生态环境保护的“规矩”地位，充分发挥好其基础性、引导性、前置性地位，为国土空间规划与生态环境治理体系改革做好提供定规模、优结构、落空间的依据。

“1”是认准实施管控分区的方向。生态环境各要素在质量、结构、功能等方面存在较大的空间差异性。尊重自然环境客观规律，实施生态环境分区管控，指导各区域按照生态环境要素空间差异性特征合理开展经济建设活动与生态环境保护，是生态环境空间管控的改革方向。

“2”是实施区域空间生态环境评价与生态环境规划两项基本战略。深入开展区域空间生态环境调查与评估工作，摸清生态环境结构、功能、承载和质量，系统掌握区域空间生态、水、大气、土壤等各要素和生态环境保护、环境质量管理、污染物排放控制、资源开发利用等领域的基础状况。以生态环境规划为抓手，与国土空间规划层级体系相匹配，建立“省-市-区县”三级的生态环境规划层级体系，关注生态环境品质提升的改善型、建设性与高阶需求，“保底线、提品质”并重，做好与国土空间规划层级体系的衔接。

“3”是构建数据、技术、制度三个平台。一是生态环境空间管控应注重生态环境基础数据的积累与规范化处理，构建一套生态环境空间管控技术数据;二是尽快统一思想，整合技术方法，构建各层级区域生态环境调查评估、分区划定、规划编制的技术规范体系;三是探索建立生态环境空间管控的政策机制体系，积极推进生态环境空间管控的法制化进程。

3.3.2生态环境分区管控服务体系

一是构建一套生态环境基础数据体系。以“三线一单”工作为载体，通过系统深入地开展区域空间生态环境评价，对区域生态环境的结构、功能、承载、质量等进行系统评估，形成体现自然环境规律、协调行政管理边界、空间位置准确、边界范围清晰、高精度、区域全覆盖的生态、水、大气、土壤、海洋等管控分区体系数据，构建一套适应全国全覆盖、同口径、信息化、可监测、定期更新、涵盖各类生态环境要素和质量管理、污染物排放、管控要求等生态环境权属信息的生态环境基础数据。

二是整合一套“整装成套”的技术方法体系。系统梳理、整合当前国土空间分区分类管理的技术路径与技术方法，对“双评价”评价技术，“三线一单”编制技术、生态保护红线划定技术、大气和水环境容量确定技术、生态环境功能区划技术、资源环境承载力评价监测预警技术、水功能区划技术等技术方法体系进行对比、衔接、整合，改变当前生态环境分区管控体系的“碎片化”现状，打造一套技术标准统一、功能定位协调、“整装成套”的生态环境空间管控技术方法体系。

三是构建一套层级清晰、功能错位的规划体系。重构新型生态环境规划体系，按照生态环境要素统筹监管的思路，在国家规划基础上，建立系统完整的“省-市-区县”三级生态环境规划体系。省级规划做好顶层设计，市级及区县规划落实上位规划基本底线要求。

四是探索一套分区分类管控的管理政策体系。生态环境空间管控体系构建要紧密依托综合环境功能区划、单要素功能区划、生态空间划定、环境质量底线划定等已有的工作基础，以国土三大空间功能维护为主线，以分区分类管控为抓手，将环境影响评价、排污许可、生态补偿、污染物排放标准、总量控制等管理制度有机融合，配以开发强度、环境质量、排放限值、环境管理、监督执法、经济政策等，形成一套分区分类管控的闭环的管理政策体系。

五是探索一套生态环境空间监测监管制度体系。依托互联网、大数据等技术，发挥遥感和无人机等技术力量，构架基于生态环境空间管控分区的天地一体化生态环境监测监管评估体系，开展统一建设、统一监管、统一分析评估的生态环境质量监测工作。开展生态环境空间管控监督政策制度研究，明确各类生态环境空间管控的责任主体，探索生态环境空间管控的衔接协调、组织应用、监督实施、评估考核、动态更新等管理制度，推动生态环境空间管控制度法制化建设。

4结论

（1）通过“三区”和“三线”空间叠加分析发现，空间规划中城镇空间的总面积为2754.09 km²，其中优先管控单元占总面积的28.18%，重点管控单元占总面积的40.19%;空间规划中农牧空间的总面积为49753.47 km²，其中优先管控单元占总面积的72.79%，重点管控单元占总面积的7.23%;空间规划中生态空间的总面积为98559.74 km²，经过叠加分析，其中优先管控单元占总面积的95.88%，重点管控单元占总面积的1.28%。“三区”内城镇空间总面积为2754.09 km²，其中有823.05 km²与“三线一单”中的城镇空间重合，“三区”内农牧空间总面积为49753.47 km²，其中基本农田的面积为2790.99 km²;“三区”内生态空间总面积为98559.74 km²，其中有29094.10 km²与“三线一单”中的生态空间重合。

（2）“三区三线”管控内容融合分析结果显示，从保障区域生态系统健康的角度出发，生态空间的管控应围绕数量规模和空间格局两个方面;农业空间中土壤环境管控遵循“预防为主，保护优先、风险管控”的基本思路，根据土壤污染状况调查结构，在农业空间中划定土壤环境质量类别，重点针对农用地和林-草-园地两种类型，管控农业生产结构和土地使用方式两个方面，作为农业空间“约束指标+分区准入”用途管制方式的重要前置性依据;城镇空间中生态环境空间管控以水、大气、噪声、生态、污染场地等生态环境要素为主要考虑对象，严格生态环境质量管理，遵循生态环境质量只能更好，不能变坏的基本要求，重点针对产业空间布局和开发建设行为进行管控。

（3）基于当前我国国土空间规划体系下生态环境空间管控现状与问题，为了促进国土空间规划与生态环境空间管控有机融合，建议围绕评价规划技术方法、规划实施过程和“三区三线”管控内容三个方面，构建“1123”的生态环境空间管控改革框架，以5个“一套”服务国土空间规划治理与生态环境治理体系改革。

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