基金项目：基于绿色发展的全国城市风貌和建设管理导则研究  住建部软科学研究项目（2021-R-012）。

作者简介：陈建飞（1990-），男，本科，主创规划师。研究方向：专项规划、城市设计、法定规划。

通讯作者：林     苑（1990-），女，硕士研究生，主创规划师。研究方向：城市设计、城市更新、法定规划。

摘要：文章归纳了全国同城化进程的发展特征，回顾广佛同城化的发展历程，将广佛同城化总结为市场自发阶段、战略协同阶段、全域协同阶段、高质量融合发展阶段四个阶段。文章聚焦广佛同城化中特大城市的近域城镇在高质量融合阶段面临的困境、统筹策略，提出近域城镇统筹发展规划，以解决地区融合发展中出现的发展不平衡、土地破碎、用地混杂、无序蔓延、蚕食生态、产业同质、设施不足等问题。文章以广州南沙新区大岗镇为例，从产业功能统筹、公服设施统筹、开发规模统筹、城乡风貌统筹四个方面，论述近域城镇发展规划路径，以期对类似地区的规划建设发展提供借鉴。

关键词：同城化，近域城镇，广佛地区，统筹规划

0引言

自20世纪90年代以来，京津冀地区、长三角都市圈、广佛都市圈、成渝都市圈等为代表的城市同城化发展已经历了近30年的实践和演变[1]。在2015年中央城市工作会议强调“要以城市群为主体形态，科学规划城市空间布局，实现紧凑集约、高效绿色发展”。自此，广佛作为支撑粤港澳大湾区建设的重要支点，广佛都市圈的发展也从传统的“同城化发展”，转向新时期建设现代化都市圈的“高质量融合发展”阶段。在此背景下，聚焦广佛城市化近域地区，破解近域城镇贴边建设、同质化发展挑战，促进实现生态资源、产业功能、城市空间、设施供给等要素的统筹发展和共建共享，是当前广佛高质量融合发展的重要使命之一。

1 广佛融合发展背景下近域城镇发展特点和困境

1.1 广佛同城化的发展历程

广州、佛山两市自古就有同城化发展的历史基础，从历史文化渊源上看，广佛两市均属于传统广府文化地域，在文化上同根同源[2];从自然地理上看，广佛空间地域相连，两地居民交往交流密切。自改革开放之后广佛同城化发展由早期的市场自发阶段逐渐演变为全面融合发展阶段。

1.1.1市场自发阶段

自20世纪90年代，为支撑广州城市规划建设的快速扩展，广州通过较大规模的老城改造拆除以支持内环路高架等公共基础设施建设。在此期间，与广州老城荔湾相邻的佛山南海地区凭借近域优势，最早成为承接广州人口和产业外溢的地区，成为了以居住功能和商贸服务功能为主的片区，也成为了率先进入广佛同城化发展进程的地区。

1.1.2战略协同阶段

2000年广州制定了《广州城市建设总体战略概念规划刚要》，提出“南拓北优、东进西联”的城市空间发展战略。2003年佛山提出“东承”发展战略，由此，广州“西联”和佛山“东承”不仅促进了广州城市由单中心向多中心转变，也促使了广州和佛山进一步在城市空间和产业功能方面的协同发展。

1.1.3全域协同阶段

2009年，广佛两市共同签署了《广佛同城化建设合作框架协议》，这标志着广佛同城从自下而上的市场经济和设施建设进入到由顶层设计支撑下的产业功能、城市空间、基础设施、公共服务等的全面协同发展时期[3]。随着中国首条跨市域地铁——地铁广佛线的建成同城，广佛中心城区半小时通勤圈正式形成，“广佛候鸟”人群日益增多，广佛生活圈的空间界限被彻底打破。

1.1.4高质量融合阶段

2019年，《粤港澳大湾区发展规划纲要》正式印发，提出推动广佛深度同城化，促进广佛共同建设成为粤港澳大湾区发展极点之一。2019年5月，广佛同城化党政联席会议在广州市召开，会上签署了《关于共建广佛高质量发展融合试验区的备忘录》，两市把区携手共建“1+4”广佛高质量发展融合试验区。形成一个“先导试验区”，四个融合试验平台，包括“花都—三水”、“白云—南海”、“荔湾-南海”、“南沙—顺德”，总面积约629平方公里。在广佛高质量发展融合试验区中将从生态共担、特色共塑、服务共享、创新引领、枢纽带动、文化牵引、体制机制创新、多元协商治理等方面，推动广佛同城在新时期实现岭南水乡、花城新标杆、湾区创新开放新高地、都市圈协同治理新典范的发展目标[4][5]。

1.2 广佛近域城镇发展特点和困境

广佛是全国最早实现交通一体化、轨道互联、政务互通的同城化发展城市。在广佛地区长期的同城发展建设过程中，两市交界的近域城镇是同城化影响最直接和最显著的地区。在两市南北长达197公里的交界地区都集中呈现出土地高度破碎化、生态质量下降、城市无序蔓延、产业同质化竞争、设施供给错位等问题。

其中，“南沙-顺德”平台的规划总面积约为63平方公里，仅占广佛同城总面积的十分之一，属于广州超大城市与佛山特大城市高质量全面融合发展阶段近域城镇同城化的典型代表。

“南沙-顺德”平台中广州片区内约38平方公里，涉及南沙新区的大岗镇、榄核镇，以大岗镇为主。佛山片区内约47平方公里，属顺德区的大良街道、容桂街道。两市可连片整合开发用地共约22平方公里，涵盖南沙的大岗先进装备制造业园和顺德的金融小镇、南方智谷、顺德高新区、五沙工业园等重点平台。

1.2.1 一江两岸发展不平衡

目前，南沙区大岗镇发展处于工业化中期，以自发式、较独立的乡镇发展为主，生产生活混杂，建设品质不高，产业空间利用粗放，急需集约化利用。

顺德片区在改革开放初期，顺德乡镇企业蓬勃发展，出现“星期六工程师”现象。目前顺德区处于后工业化时代，聚集百万人口，是全国百强县之首。但也存在现状发展动力单一的问题，传统工业化动力无法支撑总部经济的形成，亟需引入新的动力，促进产业转型。

“南沙-顺德”平台一江两岸城市能级差别大，发展不平衡，城市配套不匹配，是制约平台融合发展的最主要因素。

1.2.2 土地破碎、用地混杂

2009年至今，在广佛交界地区中，广州以城市用地增长为主、佛山以村镇建设用地增长为主。沿线小于1公顷的宗地高达82%。而面积小于1公顷的生态用地多大81%.与此同时，用地功能混合复杂，其中工业用地、村居混合情况最为突出。

1.2.3无序蔓延、蚕食生态

广佛交界地区具有山、水、林、田、湖、岛等多样生态资源。但随着两市近域城镇建设的发展，生态斑块破碎化程度逐年上升，有近22%农用地出现了非农化使用的现象。水污染、空气污染、费力下降、土壤酸化等问题持续加重。76%的河涌水系岸线被低效工矿企业、交通设施和仓储用房、居住小区长期占用。此外，在广佛近域城镇地区的城市风貌也存在较大差异，佛山也成片商品住宅小区、成片工业产业园区为主，广州则以村居和村级工业园为主，整体呈现出风貌无序、品质不高的状态。

1.2.4 产业同质、设施不足

从总体上看广佛交界地区中，广州以批发零售、服饰五金塑料制造、商务服务、商贸金融、智能科技为主，佛山以物流、电子信息、电器装备制造、金融服务为主。但深入研究对比近域城镇产业基础结构则发现两地产业同质化现象较为明显。以“南沙—顺德”试验平台为例，广州南沙地区以汽车配件和家电制造为主，佛山顺德地区同样是机械装备和家电制造为产业类型。

此外，在交通供给方面，大多以过境交通为主，未能充分为两市通勤需求在近域地区就地转化提供支撑;在基础设施供给方面，因近域城镇与两市中心城区距离较远，医疗、卫生、教育等设施供给常常难以满足两市交界地区居住人群需求。

聚焦广佛交界地区近域城镇，以规划引领统筹考虑两地生态保护、产业功能、城市风貌、设施供给等要素，是支撑广佛地区高质量融合发展、全域深度同城化的重要抓手。文章结合广州南沙大岗镇统筹发展规划为例，探索讨论近域城镇的发展路径和规划框架。

2 广州南沙大岗镇统筹发展规划

2.1 现状概述

广州市南沙新区大岗镇位于广佛高质量融合发展试验区南部片区，是广州南沙与佛山顺德一体化高质量发展的重要地区，也是“南沙—顺德”融合试验平台的重要组成部分。大岗镇域面积约90平方公里，镇区下辖15个行政村，随着近年“老城市新活力”要求下的城市更新不断实践和发展，大岗村已陆续开展了多个旧村的更新方案研究和规划设计。目前，大岗镇在统筹发展规划方面主要存在三个方面的问题。

2.1.1产业基础和区域职能差距较大

大岗镇未来将建设成为广佛高质量融合发展试验区大岗先进装备制造院。大岗镇现状汽车零部件、日化用品、家具制造等产业发展具备一定规模，但整体呈现“产-城-村”混杂，城市、村居、工业空间交错混合布局，产业布局零散、产业服务配套设施建设之后，难以满足未来先进装备制造业的连片产业空间供给、高端产业人才吸引、优质产业配套设置等方面的需求。

2.1.2各片规划“各自为政”，规模布局难协调

因南沙通用机场位于大岗镇东南侧，各片规划可承载指标受到机场控高的影响。但综合分析各片正在推进的规划方案发现，整体规划开发强度过大，导致在机场控高之下规划建设指标难以落地。与此同时，各片规划方案未整体考虑大岗丘陵河涌相融的自然环境特点，规划高度布局缺乏整体天际线、视线通廊等要素管控。

2.1.3公服设施建设滞后，难以满足发展需求

在南沙新区的快速规划建设中，公共服务设施的配套建设往往是其最大的难点之一，大岗镇也不例外。根据《南沙新区公共服务设施综合布点规划》，大岗镇应引入优质中学、三级医院等规划建设市级、区级重大基础设施。然而，在镇域层面上对规划基础设施的布点和落位确成了各片发展博弈的焦点，众多非营利服务性设施的规划建设常因成本高、运维难等原因被一再延后。

2.2 整体思路

坚持面向科学规划、统筹发展的规划原则，形成了兼顾“自上而下规划管控”和“自下而上诉求统筹”的统筹规划思路。

2.2.1自上而下地进行区域性规划和上位规划管控引导

梳理整合城镇开发用地规模、“三区四线”要求、山体和机场控高、地区发展职能、产城融合与职住平衡发展要求等，在保障各片区更新发展可行性的前提下，提出各片发展规模、布局、分区要求，以“保底线”思维确保各片区落实相关规划要求和更新政策要求。

2.2.2自下而上地开展发展诉求梳理

综合分析15个片区在更新规模指标、片区功能布局、产业发展特色、用地功能配比、公服设施配置等规划诉求，结合相关规划管控要求，进而形成产业发展、公建配套、用地指标、空间形象四个板块的统筹规划发展框架。

2.3 大岗镇统筹发展规划框架

2.3.1产业功能统筹

通过研判大岗的发展基础，结合区域产业布局及产业发展的自身规律，统筹大岗的产业发展，形成强化先进制造业、自由贸易升级、文旅功能联动的发展路径。

其中强化先进制造业方面，主要依托顺德、大岗完备的制造业产业链，从智能装备制造、智能家居制造、智能AI设计、零部件制造等方面打造先进制造产业平台。

自由贸易升级方面，依托南沙自贸区区的政策优惠和功能溢出，发展国际商贸、体育文化、创新孵化、航空物流、科技服务等自贸服务产业门类。

文旅功能联动方面，以十八罗汉山公园、大岗岭南水乡小镇及切尔西花卉产业园等现代农业基础，发展生态旅游、现代观光农业、特色小镇旅游等产业门类。

2.3.2产空间统筹

从工业上楼、整合产业空间，完善产业配套、提升生产环境，因地制宜，升级产业结构三个方面，提出大岗镇产业功能统筹规划结构。规划形成“十字轴、两中心、四平台”的整体产业布局结构，构建十字相交的大岗镇综合服务主轴和五沙-大岗产业次轴。同时，围绕南北两个轨道交通TOD中心构建产业发展核心，并结合既有产业基础和引入重点项目布局灵山健康医疗产业发展平台、岭东智能制造查了一下发展平台、大岗文创旅游产业发展平台和增沙-新围产业配套发展平台。

2.3.3公服配套统筹

突破传统行政边界，以分级设置补短板、以集中设置塑中心。一方面统筹各片公共服务设施共享共建，优化各片中小学布局和用地，在保障学校规模的基础上实现土地集约节约利用。另一方面，既保障生活服务设施满足15分钟生活圈全覆盖设置需求，同时结合轨道TOD站点综合开发集中布局大型商业服务设施，进而实现各级各类设施的合理布局和建设。

2.3.4 开发规模统筹

面向产城融合、职住平衡，结合各片产业功能和产业空间需求特点，以保护城乡生态空间为底线，统筹各片发展规模上限和产居功能配比要求。在此基础上，结合城市更新政策提出各片更新复建安置和融资建设规模上限、可开发留用地规模等，为未来各片细化推进更新规划设计提供上层技术支撑。

2.3.5 城乡风貌统筹

以凸显特色、绿色开放、通山引水、韵律协调为大岗镇城乡风貌统筹目标，构建“两轴四带五心”城市风貌结构。形成串联大岗镇区的城市生活功能服务轴和链接十八罗汉山的空间景观轴，依托河涌熟悉构建自然景通廊，围绕重要功能组团构建城市形象节点核心，整体形成站点高、山边低，总部高、两侧地的天际线布局。保护并善用“山、水田、园”四类景观要素，塑造沿十八罗汉山的望山视线通廊，沿河涌构建滨水休闲游憩走廊、结合农田打造城田景观艺术原野，依托城市公园塑造开放活力园景网。

3结论

本文以广州南沙大岗镇统筹发展规划，分析了广佛高质量融合发展背景下近域城镇统筹发展的规划框架和重难点，提出从产业功能统筹、公服配套统筹、开发规模统筹、城乡风貌统筹四个方面促进城镇的全域协调和科学发展，以期对同城化语境下的同类型地区提供规划实践借鉴。

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