摘要：本篇结合当前国土空间规划政策对“三区三线”的划定及紧后工作做了阐述和相关实施工作面做了分析与探讨，可供因地制宜实施乡镇规划做些铺垫。

关键词：全域整治;生态修复;空间规划;三区三线;目标定位;因地制宜;协调发展.

政策背景

党的十八大以来，大力推进生态文明建设被纳入到国家战略目标之中。十九大报告中指出要“加大生态系统保护力度，优化生态安全屏障体系”，建立健全国土空间开发保护制度。2020年5月，自然资源部印发的《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（2020年5月版）中提出要构建连续、完整、系统的生态保护格局，优先确定国土保护空间。因此构建科学、合理的生态保护格局对保障区域生态空间安全具有重要基础作用，也是当前国土空间总体规划编制过程中应重点关注的问题。

2019年5月，党中央、国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，这是我国空间规划系统性、整体性、重构性的重要文件。为进一步贯彻落实中央文件精神，自然资源部印发了《关于全面开展国土空间规划工作的通知》，要求全面启动国土空间规划编制审批和实施管理工作，对各项主要工作作出明确部署。

2019年10 月18日，湖北省人民政府发布《关于加快推进全省国土空间规划工作的通知》，基本明确湖北省国土空间规划体系架构，对省、市、县、乡等各级国土空间规划编制任务、审批程序、时间安排、工作保障等均提出了明确要求。

村镇级国土空间规划的工作展开

一、村镇国土空间规划的区域划定

编制村镇国土空间规划是以打造试点区域集约高效的生产空间、宜居适度的生活空间、山清水秀的生态空间落脚点。即所谓的“三区”。三区划定全国统一以2018年全国第三次土地调查的汇交成果作为工作底图，根据该成果进一步落实生产、生活、生态三个紧密关联的区域的划分与边界定线。

治理规划并重：①通过土地整治，让既有的土地资源得到高效利用。全域土地综合整治工作中各地对整治内容的审查主要有对农用地要重点审查调整是否必要、合理，集中连片程度有无提高、零星分散图斑是否减少、增加面积是否达标、质量能否提高;对建设用地要重点审查用地结构调整和布局优化情况、有无努力盘活存量用地、实现规模减量化;对乡村生态保护修复要关注布局是否更加优化，生态保护红线和历史文脉能否得到有效保护。通过全域土地综合整治解决乡村耕地碎片化、土地资源利用低效化、生态质量退化的几个主要方面的问题。②通过国土全域规划，（目标性纲领）全域规划的政策及纲领性要求，通俗一点说就是人与自然的和谐发展问题。具体到一个国家就是在国土空间规划的政策统一引领下进行国土空间全域规划、整体设计、综合治理、统筹安排、让人与自然和谐发展得以实现。

二、村镇国土空间规划的目标定位

村庄、村镇规划是国土空间规划的基本空间单元、村庄规划根据村庄地理位置、区域经济配置、资源优势、历史文化等可分为以下四类：

（1城郊结合部综合型

（2优势特色产业型

（3农业特色型

（4历史文化、旅游发展型

以因地制宜、发展特色优势政策导向，各个村镇根据自身地理位置、资源特点等多方因素综合定位、确认规划类型、定位发展重点。坚持农民主体地位，尊重村民意愿，反映村民诉求。坚持节约优先、保护优先，实现绿色发展和高质量发展。坚持因地制宜、突出地域特色，坚持有序推进、务实规划。过程中确需对永久基本农田布局调整的，要制定村土地利用规划，由省级自然资源主管部门会同农业农村主管部门审核通过后，纳入村镇规划。永久基本农田调整要合理适度，以数量有增加、质量有提高、布局更加集中连片为目标。

三、村镇国土空间规划的实施思路

各地在全域土地综合整治试点过程中应做好四个方面的保障工作，主要有政策宣传保障、技术保障、资金保障和监管维护障。

《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》提到，完善农村土地利用管理政策体系，盘活存量，用好流量，辅以增量，激活农村土地资源资产，保障乡村振兴用地。

（一）农业生产的规划实施

（1）以盘活存量：实施方法通过土地整理、治理提升为主导提高和改善、增进现有的空间有效利用。以三区为目标出发点，通过对生活区的环境改善;通过对生产区的土壤种植能力的提升改造、高标准农田建设等模式;通过对生态空间的修复、治理与调整引导整体改善既有环境。

（2）用好流量：通过城乡统筹、区域对流的方式引导城乡协调发展。比如2018年前后，国家通过“增减挂钩”模式经省级统筹了一批城乡建设用地的转换。这些年中国城镇化率问题中农民进城，乡村建设相对荒废，局部耕地无人耕种以至荒弃的问题得以缓解。

（3）辅以增量：体量的增长，一是增加高标准农田的建设，在土地面积不变的前提下提高农业生产的产量，通过土地整理、土壤改良、机械化作业的方式实现。同时还开发储备用地，以达到农业生产的持续增长。

（二）农业（村镇）生活的规划实施

（1）旧村改造：通过修桥补路、庭院修葺、景观设置、补全生活设施等方式提升现有村镇居住区的生态环境，真正让居民点成为怡人乐居的美好家园。

（2）拆除零散居民点、零散宅基地，集中居住、建设现代化生活区：以此方式提升村镇整体生活水平、有效利用管理。

（三）生态区的规划实施

中共十八大以来，习近平总书记从生态文明建设的宏观视野提出山水林田湖草是一个生命共同体的理念，在《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中强调：“人的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在田，田的命脉在土，土的命脉在树，用途管制和生态修复必须遵循自然规律。”

（1）改造未利用地、荒漠用地：通过对未利用地的有效开发利用、对荒漠的治理改善我们的环境和国土的有效利用及价值提升。利用有限的国土空间产生更大的国民经济价值。好比祖国对新疆的顶层设计：新疆占了比我国国土面积约1/6，如果让新疆的荒漠变绿洲，那中国的未来价值将不可预估。

（2）实行生态修复政策：对于废弃的工矿用地着力进行修复利用。好比湖北黄石大冶的世界第一坑，现已改造成了地质公园，种植复绿，目前已经产生了客观的经济、文化价值，这些都是很好的举措。

（3）生态区的植物、植被种植与改良。可以通过种植、技术开发，让天然生态区的植物、植被同时兼具产生经济价值的可能。

四、村镇国土空间规划落地实施举措

国家层面

为贯彻落实《中共中央 国务院关于建立国土空间规划并监督实施的若干意见》，按照“多规合一”要求，指导和规范国土空间规划编制相关工作，提高规划编制的科学性、合理性和可操作性，自然资源部着手制定各级各类国土空间规划相关技术指南和标准。其中，省级国土空间规划编制指南、“双评价”指南已印发，市、县级国土空间总体规划编制指南及其他相关专项指南仍在编制中。

村庄规划是国土空间规划的基本空间单位。各地要落实中央统筹、省负总责、市县抓落实，五级书记抓乡村振兴的要求，持县域一盘棋，推动各类规划在村域层面“多规合一”。

湖北省层面

为进一步提高全省规划工作队伍的业务能力和综合水平，加快推进各级国土空间规划编制工作，2019年11月，湖北省自然资源厅召开全省国土空间规划编制业务培训暨工作座谈会，会后，就国土空间规划基数转换、市级和县级国土空间规划编制指南等3个技术指南的征求意见稿下发至各地级以上市征求意见，目前正结合国家相关政策文件和技术标准、地市意见建议进行优化完善，尚未正式出台。

构建“2+1+N”的编制技术团队

强化技术支撑，组建“2+1+N”联合编制团队。其中，“2”指1家具有丰富的城乡规划编制经验且熟悉国家、省相关政策团队和1家具有丰富的土地利用规划编制经验团队，“1”指1家熟悉当地发展实际的编制团队，“N”指多家各专业领域的顶尖设计团体，包括交通、产业、环境影响评价、国土整治和生态修复等专项领域。充分发挥多领域、多专业的技术融合优势，结合市县当地实际情况，编制专业、实用的市县国土空间规划。

责任到人，构建项目负责-项目秘书-地区负责/专项负责-项目成员的内部组织架构

为加强组织协调，提高工作效率，构建了项目负责-项目秘书-地区负责/专项负责-项目成员的内部组织架构，明确项目组成员的职责。项目负责主要承担项目成果的整体统筹工作，对项目设计质量、进度、分工等全面负责。项目秘书主要负责项目进度管控和项目辅助管理，包括日常安排、会议组织、文件整理、公文写作等工作。地区负责人为地级市下辖县区的对接人，负责与县级国土空间总体规划、各区分区规划研究的团队进行沟通，确保市级规划内容向下传导，摸清县区诉求并向上反馈，保证编制全程做到市县（区）联动。专项负责人为交通、产业、生态、海洋、公服、市政、乡村振兴等各项支撑性专题研究和对应专项领域的负责人，对专题的设计工作进度和质量负责，与相关市直部门和自然资源局内相关科室进行沟通，并承担项目总方案、文本大纲里涉及该专项的内容。项目成员为项目专业设计的直接执行者，根据项目负责人和专项负责人的安排，完成所承担的专项工作。

成立工作专班，统筹推进规划编制工作

由市政府主要领导同志担任工作总统筹人和总协调人，市相关单位担任成员，成立国土空间总体规划编制工作专班。工作专班通过召开前期研究会、专家咨询研讨会、学习考察等活动，学习掌握自然资源部关于编制新时代国土空间规划的相关政策，借鉴先进地区规划理念和工作经验，总结形成国土空间总体规划编制总体思路，为规划编制工作指引方向。

建立市、县、镇、村四级联动机制

统筹市县镇规划同步编制，构建目标定位-战略格局-项目布局-规模指标-用途管制的高效传导机制，保障重大战略层层落实。一是市级统一战略，统一配置，统一标准，统一培训。通过召开技术培训会、规划宣讲会、联动对接会等多种方式，指导县区快速掌握相关标准规范指导规划实践，循环互动推进城乡建设用地规模分配、用地方案核对等规划重点工作顺利推进，推动市县（区）规划同步编制。二是县区分头核实，开展规划编制和分区规划研究，与市级规划联动推进。各县开展国土空间总体规划编制，对国家和省、市级总体规划以及相关专项规划细化落实;各区参照县级规划深度，开展国土空间分区规划研究，在市级规划成果基础上，根据各区实际情况自选其他专题研究工作，对市级成果进行补充完善。三是镇级规划纳入县区统一编制，统一解决战略和规模问题，统筹划定三条控制线。四是对已编和在编村庄规划提出优化整合建议，定规模、定格局、定策略，保障村庄规划落地。

组建专家智库，开展重大问题分析研讨

为凝聚多方专业力量，发挥专家在规划编制、政策研究中的咨询作用，努力提高规划成果科学化水平，建立了国土空间规划专家咨询制度，邀请土地规划、城市规划等领域国内一流专家学者组建“智库外脑”，参与到规划编制、信息系统建设、政策制定、咨询论证等工作，指导国土空间总体规划编制，重点在规划前期研究、中期成果审查、重大事项讨论等环节开展专家咨询，为科学编制国土空间总体规划提供技术支撑。

派驻驻场服务，即时解决各类问题，高效推进各类工作

为高效推进规划编制工作，督促各编制单位持续跟进规划，并为甲方提供就近技术服务，及时反馈甲方诉求，派驻驻场服务。

组织管理人员驻场

在项目攻坚克难的关键阶段，主要技术统筹单位与专题编制单位需派驻项目核心人员驻场，及时解决规划编制中的疑难问题，推进完成规划编制的核心内容。每家技术统筹单位需向甲方提交驻场核心人员名单，人数不得少于三人，且不允许临时更换人员。核心人员可轮流前往甲方办公地现场办公，各单位保证每周不少于三天有项目核心人员在现场办公。

技术人员驻场

在项目运行的日常过程中，主要技术统筹单位与专题编制单位需派驻项目技术人员驻场，开展数据收集与整理、基础报告撰写、部门联系对接等工作，保证规划编制有序开展、按时推进。每家技术统筹单位需派驻至少一名技术人员在现场办公，工作时间与甲方工作人员保持一致，每周保证不少于五天在现场办公。技术人员应配合甲方完成与规划编制相关的工作事宜，出勤情况和工作完成情况受到甲方的监督与考核。

全域土地综合整治和国土空间规划是国策，它的提出标志着我国现阶段城镇化取得阶段性胜利和突破性发展的历史转折点;同时也预示着新一轮乡村振兴、区域发展的契机已经到来。作为一名基层建设者，我将尽己所能多做工作，在不断的工作实践中积蓄力量不断前行，发挥光和热多创成绩，多出成果。

参考文献：

【1】《 湖北省国土空间规划技术指南（试行）  》

【2】《土地利用规划学 》第九版中国农业出版社。

【3】《工程项目组织与管理 》中国统计出版社2021年版。

【4】《项目决策分析与评价 》中国统计出版社2021年版。