摘要：社区作为城市的基本单位，是社会发展的基础，而社区安全则是城市安全的基石，也是一个社会和谐稳定的基础，加强社区应急管理建设可以减少危机发生、降低社会风险、减少灾害损失、维护社区秩序、维护城市稳定，这对一个城市和社会的健康稳定发展有着重要意义。近些年，各种危机时有发生，社区应急管理面临着严重挑战，文章以南充市社区应急管理为研究对象，分析南充市社区应急管理存在的问题并提出相应的对策建议，期望能一定程度上提高社区应急管理能力。

关键词：公共危机;社区应急管理;南充市

一、相关概念的界定

（一）公共危机

公共危机是指一种突发发生的紧急事件或者非常态的社会情境，是指不可抗力或突然发生的重大自然灾害事件、公共卫生事件、事故灾难事件和社会安全事件等引发的，给社会正常的生产与生活秩序以及人们的生命财产安全带来严重威胁的紧急事件或者紧急状态[1]。公共危机具有一般具有突发性和紧急性、高度不确定性、威胁性等。

（二）社区应急管理

社区应急管理是指在当地基层政府的统一领导指挥下，社区组织在社区所辖范围内为了避免或减少各类危机造成的损害而实施的预防、预警、应对以及恢复和重建等活动，主要目的是为了提高危机发生前的预见和预防能力，做好应对危机的准备，在危机发生后能有效应对，将危机带来的损害降到最低，同时能够在恢复阶段，能够快速地向事前正常的生产生活秩序回归，尽最大努力保证社区居民的人身与财产安全。

社区作为现代城市公共管理系统的末梢和基础环节，在危机的宣传、教育、预防、监控、应对和恢复中发挥着重要作用。危机发生后，通常是由当地社区居民承担损害性后果，所以，危机预防和应对效果直接关系到社区居民的切身利益。危机发生后的关键期，政府可能没有办法迅速赶到现场提供救援，贴近危机现场的社区往往就成为危机事件的第一应对者。在危机意识的培养和危机文化的普及中，社区贴近基层民众，可以通过宣传、培训、教育等方式提高社区居民的危机意识以及减灾防灾能力[2]。

一、南充市社区应急管理现状

南充市位于四川省川东北区域，幅员面积1.25万平方公里。根据南充市政府发布的统计年鉴，截止2020年末，户籍总人口为719.26万人，市区常住人口约150万。2021年，南充实现地区生产总值2601.98亿元，同比增长7.8%。目前，南充市一共有社区789个。2018年，南充市有3个社区成功创建全国综合减灾示范社区并被正式命名。截止2020年，南充市已经建成省级安全社区82个。

（一）建立了社区应急队伍

南充市以强队伍为导向，完成应急管理机构组建，以及森林防灭火、防汛抗旱、地质灾害抢险等救援力量和乡镇（街道）、村（社区）干部队伍力量整合，初步建立起“基层应急管理机构+专职消防队员+乡镇（街道）应急队+村（社区）应急分队”的基层应急管理队伍联动体系[3]。因此，在每个社区都建立了应急分队，社区应急分队由社区干部、社区党员、退伍军人以及一些志愿者组成。例如南充市顺庆区在2021年末各社区建立了10人以上的应急分队192支，总人数达1881人。同时，根据网格化管理要求，将应急管理也纳入到网格管理中，形成群防群治的网格化治理格局，让社区、社区居民、社区内企事业单位、非营利组织共同参与。

（二）制定了社区应急预案

根据2014年《南充市突发公共事件总体应急预案》要求，各社区在上级政府和有关部门的指导下，根据社区的实际情况，对重点工程、危险爆炸品、公共交通工具、学校、医院以及其他人员密集（公共）场所制定了社区应急预案，并报街道办备案。

（三）应急设施和物资准备

在社区建立微型消防站、医疗救护站、应急避难场所等防灾减灾硬件设施，同时加强应急救灾物资的储备管理，做到在危机发生时能确保受灾人员得到生活保障。

（四）应急制度建设

建立健全防灾减灾规章制度，包括组织辖区内灾害风险排查、组织辖区内灾害预警信息发布、组织受灾群众转移安置工作等。如在当前新冠疫情形势下，笔者所在社区建立了疫情防控常态化明白卡制度，对社区管理方面进行了详细规定。

（五）提高危机意识、普及危机文化

各社区通过应急演练和防灾减灾宣传教育培训活动，提高应对突发灾害事件的应急处置能力，提高社区居民的危机意识，普及危机文化。

二、南充市社区应急管理存在的问题

（一）社区应急预案流于形式

社区制定应急预案多是根据上级政府要求制定，在具体制定的时候，大多与上级应急预案中的规定重复，没有根据本辖区的具体情况进行制定，使得预案在执行的时候，可操作空间较小，无法根据具体情况进行实施。同时，不少社区在制定应急预案时主要为了应付上级检查，加上社区工作人员较少，大多社区工作人员在10人左右，但社区又担负着诸如计生、就业、低保、治安、卫生、文化体育等工作，任务繁重，对预案的制定重视程度不够，应急预案制定出来后就被束之高阁，在较长时间内没有进行修订，或者在修订时只做一些诸如年份上的细小改动，使得预案的有效性、可操作性大打折扣。

同时，应急预案中一般都会规定要进行演练，演练是在危机发生之前模拟危机的发生来进行危机的处置，是检验应急预案是否有效的的重要方式。从南充市的应急管理来看，在南充市政府部门层面的演练相对较多，但在社区层面，对应急预案的演练相对较少，同时演练的危机种类也比较有限，主要集中在火灾消防演练以及地震演练等。笔者对所在社区居民进行走访，发现很多的社区居民并不知道社区组织过应急演练或是应急培训，更别说参加了，只有少数的社区居民听说过并参加过社区组织的应急演练或培训。

为什么社区应急预案会流于形式，说明在面对危机时，重危机发生的救治，轻危机发生之间的预防的现象仍然存在。

（二）社区应急管理行政化倾向严重

虽然社区是作为社区居民的自治组织，但实际中，社区在行政上接受街道办事处的领导，接受由街道办传达的上一级政府及各部门的任务和指示，党和政府的一些政策最终需要社区进行落实，所以，社区在实际工作中就存在着比较严重的行政化倾向，比如，社区要做的一些工作或是要开的会议往往需要报上级政府批准后才可以进行。而社区应急管理也不例外，仍然是属于政府主导的模式。

（三）多元主体参与社区应急管理效果不佳

西方学者开始反思官僚制体制的有效性，在此背景下，西方学者提出了治理的新概念。作为一种新型的公共管理理论，治理理论的核心观点是主张通过合作、协商、伙伴关系、确定共同目标等途径，实现对公共事务的管理，强调治理的主体是多元的，可以是公共部门、私人部门、第三部门。

目前，社区应急管理参与主体主要有起着领导和指挥作用的街道办事处、作为社区成员法定代表的社区居委会以及担负社区应急管理实际工作的社区基层党组织、社区居民、辖区内的企业以及事业单位、非营利组织等，多元主体参与到社区应急管理中，可以实现资源互补、相互监督、相互促进、共同努力，提高社区整体的应急管理水平。

社区应急管理的目的是为了社区安全，而社区安全应该是社区治理中，所有参与主体的共同利益，但在实际中，由于各主体对社区安全和社区发展的认识是不同的，对应急管理工作的重视程度也不同，有些主体可能更关心的是参与能否为其带来一定的利益，如果能带来较大利益，则比较愿意参与，同时，有些主体为了自身的利益，可能出现信息瞒报的行为，比如辖区内的一些企业为了企业利益而瞒报可能存在的风险信息。而有些主体如社区居民对危机有着侥幸心理，觉得危机离自己较远，参与意愿不高。

在权力分配过程中，起着领导和指挥作用的街道办事处是起绝对主导作用的，而社区作为应急管理工作的具体实施者自主性较低，各参与主体之间的权责出现不对等的关系，而其他参与主体具体有什么样的权力以及应负什么样的责任，认定都比较模糊。

（四）社区应急管理的人员和资金保障不够

南充目前一个社区的工作人员大多在10人左右，而社区的事务繁多，一个

社区工作人员往往要负责多项工作，所以在应急管理方面负责工作的人员相对较少。在社区工作人员中，普遍年龄偏大，由于待遇等原因，大多年轻人不太愿意在社区工作。社区工作人员在风险意识方面相对比较淡薄，在危机专业知识以及应对危机的专业技能方面也是比较欠缺的。所以，在社区应急管理的人员保障房面是不够的。

而在应急管理方面，特别是危机预防方面，在短期内是看不到效果的，只有在危机真正发生时才能知道之前所做的预防工作的效果，但危机的发生是有不确定性的，有可能发生，也有可能不会发生，所以，社区工作人员更愿意将资金用在能在短期内看到效果的项目上。

三、完善南充市社区应急管理的对策建议

（一）提高应急预案的科学性及有效性

我国目前的应急管理工作已“一案三制”为核心，在对其表述中，应急预案作为应急管理的龙头和抓手，被放在体制、机制和法制之前，其地位可见一斑。应急预案是为了起到预设作用，是希望在危机发生时可以按照之前制定的预案来进行有效应对，能做到临危不乱，有条不紊地应对危机，所以，预案的科学性和有效性就非常重要。在预案的编制时不能应付了事，千篇一律地摘抄已有的预案，而应根据社区的具体情况编制，同时邀请专业领域的专家进行指导，应急预案不是一成不变的，而是要与实际变化接轨的，预案制定出来后应根据实际情况的变化及时进行修订。

要保证应急预案的有效性，需要强化应急预案演练。通过演练，可以发现应急预案中存在的问题，可以磨合社区应急管理中的各参与主体，同时也可以向社区居民宣传预案，进行公共安全教育。社区作为最贴近危机现场的组织，更应该进行应急预案的演练。演练应尽量做到包括多种类危机，应该从思想上认识到演练不是为了完成任务，是为了更好的应对危机，同时，在演练过程中，应尽可能多地让更多社会成员参与进来，包括辖区内的居民、企事业单位、学校等，尽量让大家多参与，通过演练活动提高全民的危机意识以及提高应对危机的技能。

（二）明确界定社区应急管理中各主体职责权限

社区应急管理中目前存在的行政化倾向使得社区不能很好的发挥自己的自

主性，所以应更清楚地界定在应急管理中作为政府的街道办和作为自治组织的社区的职责，政府应该更多地放权给社区，发挥社区的自主性，在应急管理业务上可以对社区进行指导，同时给社区应急工作提供支持。同时，也应明确划分社区应急管理中其他多元参与主体的职责权限，只有明确划分了职责权限，各主体才明白自己能做什么，应该做什么，才能做到各司其职，更好地应对危机。

（三）协调好各多元主体的利益，畅通沟通协调机制

在多元主体中，政府作为应急资源的掌握者以及行政权力的执行者，可以发挥政策引导作用和资源集聚作用，为多元主体搭建一个良好的沟通协调机制，统筹协调好不同利益主体的关系。辖区内的企业，既可能是其他危机的受影响者也可能是危机制造者，不管是哪一种，如果安全得不到保证，其经济利益也就没办法得到保障。社区可以引导企业积极参与应急管理，发挥企业在应急管理中的主体作用。

（四）完善社区应急管理的人员和资金保障

从近几年的新冠疫情来看，志愿者力量是其中一支不可或缺的力量，在疫情应对中发挥着重要作用。如B社区辖区内，有一所有近3万学生的高校，大量的学生都愿意在危机应对时成为一名志愿者，社区可以请专业人士对志愿者队伍进行培训，提高他们的应急技能，更好地参与到危机应对中。在资金保障方面，上级政府应加大对社区应急管理的支持，增加资金的拨付，为了防止应急资金被挪作它用，还可以设立专项资金，专门用于危机的预防和应对，比如应急物资的购买和储备等。

参考文献：

[1]蔡立辉，王乐夫.公共管理学[M].中国人民大学出版社，2018：287.

[2]张成福.危机管理实务[M].中国人民大学出版社，2009：33.

[3]南充应急管理局.建立基层应急队伍联动体系[N].四川日报2022.2.27

[4]苟丽剑.成都市城市社区应急管理体系存在的问题与对策研究[D].四川大学图书馆，2021.

课题项目：本文为2019年度南充市社科规划项目“基于多元治理理论的南充市社区应急管理研究”的研究成果，项目编号：NC2019B092。