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基金项目：本文系2020年度第一期广西人文社会科学发展研究中心“'人文强桂'社会服务工程”项目，项目名称：广西利用PPP模式建设“新基建”的调查研究—，（KW2020010）

摘要：在广西新型基础设施建设领域采用PPP模式，对于提高公共物品的供给效率、加快转变政府职能、缓解广西政府债务、促进行政管理体制的改革有很大的助推作用。因此，广西在基础设施建设领域展开了PPP模式参与供给的相应探索，在推广运用中出现了一些问题也得到了些许经验。

关键词：“新基建”、PPP模式、广西、应用研究

一、PPP模式当前在广西的政策优势

广西为完善基础设施建设、转变政府职能，引入并推广PPP模式。推广PPP模式过程中所发布的政策及通知归纳如下表。

以上政策文件给PPP模式在广西壮族自治区的发展提供了明确的方向，逐步在广西形成了PPP模式推广发展的有利政策环境。

二、当前广西PPP项目的实际应用与发展趋势

（一）广西的PPP项目

2018—2020广西壮族自治区在铁路、公路、水运、水利等十大领域推出了一批补短板重大项目，计划新开工2765项，计划总投资约3万亿元人民币。共争取中央预算内投资专项资金2000万元支持31个PPP项目开展前期工作，截至2018年12月底，开工率100%，中央投资完成率81.8%。截至2018年12月底，广西入库项目296个，总投资2812亿元，涵盖市政基础设施、交通运输、公共服务、生态环保等领域。

玉林至湛江高速公路广西段PPP项目主线全长74.86千米，项目总投资70.16亿元，全部由中标方中国交通建设股份公司投融资。政府在建设期不出资，仅在运营期给予社会资本方缺口补贴，并进行补贴总额控制。项目采用特许经营+BOT模式，建设期4年，经营期30年，共34年的合作期，为使用者付费项目。投资方的回报主要为通行费以及沿线加油站销售收入、广告牌等经营收入。

南宁市竹排江上游植物园段流域治理PPP项目，是广西首个水环境治理PPP项目，治理河道长6.4千米，总投资约12亿元，由中标方北京城市排水集团有限责任公司负责投融资。项目建设期为2年，运营期8年，共10年的合作期，为政府付费项目。在项目运营期，其回报为南宁市政府采用购买服务的方式按效付费。此外，项目公司通过经营河道项目的物业租赁、广告等获取一定收入。该项目采用竞争性磋商进行采购，使城市内河综合治理的方案更为灵活，并首次采用了“断面考核按效付费”方式，使项目得以顺利开展。

梧州市静脉产业园PPP项目总体规划面积约96.87公顷，总投资17.16亿元，该规划建设以垃圾焚烧发电为核心的垃圾处理服务项目。由政府和社会资本以货币形式分批次投入30%股权资本，余下70%由公开招标确定的上海康恒环境股份有限公司承担，采用BOT模式，项目合作期为30年，建设期为2年，运营补贴期为28年。主要回报为垃圾焚烧发电收入，以及政府支付垃圾处理补贴收入。

截止到2020年初，广西有16个项目入选财政部示范项目，如表2所示。

（二）广西PPP项目的财政综合分析

从“十二五”到“十三五”期间，全区组织财政收入总量超过1.36万亿元，为“十二五”期间的1.4倍，年均增长3.7%，财政支出达2.67万亿元，为“十二五”期间的1.6倍，财政支出从2015年的4065.51亿元增加到2020年的6155.42亿元，年均增长8.6%。而且在“十三五”期间，广西全区累计获得中央财政补助超过1.45万亿元，中央补助额从2015年的2207.03亿元，增加到2020年的3481.34亿元，平均增速达9.5%。

据相关数据显示，2020年1月全国PPP综合信息平台项目管理库净入库PPP项目仅19个，投资额118亿元，同比分别下滑约77%和80%。为了补短板、稳投资，3月19日，广西印发了《进一步加快推进PPP工作促进经济平稳发展十条措施的通知》，从强化组织领导、加强政策支持、财政扶持等方面大力推广PPP模式。这是后疫情时代各地陆陆续续复工后，第一个由省级政府出台的推进PPP工作的地方政策。

同时，全区各级各部门集中力量开展PPP工作百日攻坚行动，2020年PPP重点推进项目基本完成计划目标。截至2020年12月31日全区每个县（市、区）至少已有1个项目进入财政部项目库，全区PPP项目入库规模达到全国中游水平。

（三）广西PPP模式的发展趋势

PPP模式正是作为一种创新的公共产品及公共服务市场化、社会化供给方式，通过放宽市场准入，发挥财政杠杆作用，激励社会资本公平竞争，提高公共产品服务质量和效率，从而优化经济结构，激发经济活力，进而促进经济增长。当前广西处在实现“两个建成”目标关键期，全力推动PPP发展是实现提升政府治理能力、优化财政支出管理、满足公众对公共产品和公共服务日益增长的多元化需求、吸引调动社会资本参与、推动经济社会健康发展的重要手段之一，意义重大、影响深远。

2014年以来，广西出台PPP模式改革的指导意见，明确了分级管理体制及行政主管部门分工、责权，明确了PPP模式适用领域、运作程序与操作规程、配套措施及激励政策等政策。从政策出台到项目落地，贯彻落实国务院工作部署，广西有序、规范推进PPP模式，不断加大公共基础设施及公用事业对社会资本的开放力度，PPP工作取得实质性的进展。据财政部政府和社会资本合作中心官方网站对外公布数据显示，截止到2018年底，广西的入库项目为296个，总投资约2812亿元，包括交通运输、生态环保、公共服务等领域。在2018—2020规划中新开工PPP项目2765个，总投资约3万亿元。其中，南宁市竹排江上游植物园段流域治理PPP项目作为2018年全国第三届PPP筹资会案例向全国推广，并被住房城乡建设部授予“2017年中国人居环境奖范例奖”，成为PPP项目典范案例；在第四届PPP国际论坛上，中国将倡导“以人为本、绿色交通”理念的玉湛高速公路（广西段）的PPP项目作为我国经典案例进行分享。该项目采取可行性缺口补助回报机制，优化了风险分担，形成了可推广、可复制的典型范例，30多个省市代表团前去学习和交流。

但我们也要认识到，推广PPP模式核心目的在于通过更有效地利用好政府财政资源，撬动社会资本力量为公众提供更好更优质的公共产品和服务，从而满足公众日益增长的公共服务需求，进而促进政府职能的转型。作为公共产品和服务供给方式的其中一种，PPP只是传统由政府主导公共产品及服务供给模式的补充而非替代，并不是所有的项目都适用于PPP。据报道即使在PPP应用最为成熟的英国，采用PPP模式的项目投资最多时也只达到公共产品和服务支出的22%。

三、当前新基建PPP项目的分析工具

（一）新基建PPP项目财务管理中存在的问题

PPP项目主体在合作进程中，存在目标不统一的问题，如政府方重视社会效益的实现，社会资本方则追求资本回报率。在长周期的合作过程中，给PPP项目的财务管控带来诸多的挑战，在投资环节、融资环节、资金管理、成本管控以及风险管控等环节均出现了相当多的问题。具体如下：

1.融资环节存在的问题

就目前PPP项目融资过程中存在的问题，突出表现为两点：一是融资渠道单一，主要依托银行贷款作为项目资金提供方，对于社会资本方而言，单一的融资渠道导致企业负责率显著增高，银行对企业的授信额度、偿债能力等考核相对较严，导致项目融资手续繁琐、融资成功率不高等问题突出，造成项目开工或动工后出现资金短缺的问题，严重制约着项目的落地和顺利运营。二是资金监管机制不健全，资金管理不规范，突出表现为项目资金核算管理不规范、账面和票据不明晰，导致项目资金有效使用率不足，资金拨付不及时或不到位，严重增加了项目资金监管风险。

2.预算管理存在的问题项目

就目前看，我国对于PPP项目预算管控的力度不足，首先新的预算法并未得到足够的重视和推行，导致部分PPP项目预算管控的口径不统一、措施不到位现象的发生。预算管理的失败直接导致PPP项目收入不稳定，进而导致项目现金流发生短缺。在PPP项目落地进程中，由于预算管理不到位，致使现金流和项目资源浪费、成本管控困难等问题突出。因此，合理管控预算，确保项目资金安全有效，将有助于提升项目利润，提高项目整体收益率。

3.成本管控存在的问题

作为一种新型项目模式，PPP模式在我国起步较晚，全国虽立项多个PPP项目，但成熟的项目不多，管理经验不充足，PPP项目成本管理有效性有待进一步提高。就成本管控的问题而言，部分PPP项目受参与主体多的影响，出现成本管控的遗漏，尚未针对所有参与主体开展全方位的成本管控，部分企业的财务部门对成本管控重视程度不足，主观管理意识欠缺，滋生了项目成本浪费的现象发生，严重降低了PPP项目的投资回报率，对公司造成不同程度的损失。

4.项目风险与内控管理存在的问题

我国部分地区存在盲目开展公共基础设施建设和公共服务产品建设的问题，对地区财政承受能力评估不足，社会资本方为追求眼前的短期利益，而贸然参与PPP项目，从而诱发出一系列不可估量的风险。一方面部分不适用于PPP模式的项目，盲目选择PPP模式，项目前期风险评估不科学或不准确、项目实施过程对风险把控不严格、事后项目发生亏损等一系列连锁风险的出现，导致项目资金链断裂，出现烂尾的现象。因PPP项目的特殊性，政府方需要综合考量地区财政压力，开展项目可行性研究报告、财政承受能力评估等，但在部分地区缺乏前期的风险评估，项目内部控制不到位，造成资源的浪费，给社会带来较大的负面影响，不仅损失了地区投资环境，同时也给社会资本方的信心和积极性带来严重的打击。

（二）新基建PPP项目财务管理控制

1.建立健全项目融资机制

PPP项目的核心关切点在于项目融资，融资渠道多、融资安全等将有助于PPP项目的落地。为此，应积极建立健全项目融资机制，首先应完善PPP项目融资管理计划，确保项目融资过程中资金来源的可靠性、稳定性和安全性。此外，加强融资管理监督机制的构建，通过资金监督管理机制强化PPP项目融资资金使用的安全性。资金使用的安全性包括资金应用到正确的地方，同时有效提升资金使用效率。其次，为保障社会资本方能够履约，确保PPP项目主体合作的持续性，应科学选择预留项目融资资金，对项目流动资金予以预留，避免社会资本方过度依赖银行贷款，造成社会资本方因自身企业负债率过高，影响企业经营活动，造成企业发生严重的财务风险。最后，应积极拓展PPP项目融资渠道，由于PPP项目是政府与社会资本方共同合作的项目，为确保项目融资的安全性，应积极对比不同融资方案的优劣性，尽量选择组合式的融资模式，除银行贷款外，应积极探索其他融资渠道，以确保PPP项目资金供给的持续性，避免单一融资渠道对项目产生的资金断流等风险。

2.强化项目预算管理

强化对涉及资金、设备、材料、人员等方面的数据收集和整理，通过科学的研究与分析，制定出适合PPP项目的预算管理方案，力争从项目源头把控资金使用的安全性和有效性。其次，则是强化预算管理的有效性。预算方案出具之后，在实施推行过程中，应该做到责任到人，确定各部分责任主体，加强预算支出的分析和整理，建立预算统计、上报和审批制度。最后则是需要加强资金使用监管。资金使用监管应做好事中管理，力争每一项资金的使用都可追溯，资金使用应规范化，确保资金落实到具体项目的使用中。在预算管理过程中，应依据市场规律提前做好项目投资回报率和利润率的测算，为后期核对做好准备，以避免PPP项目出现财务风险。

3.提高项目成本管理能力

提高项目成本管理能力，将有效节约PPP项目成本开支，提高项目的综合收益率。在PPP项目落地过程中，成本管理的有效性关系到社会资本方的参与积极性，决定着项目公共服务能力的实现。为此，应在项目参与主体中灌输项目成本管控理念，社会资本方由传统的财务管理转变为全员成本管理，从建设前期到运营后期实施全过程成本管控。加强对项目材料成本、人力资源成本等管控，尤其是材料成本，其占据项目成本的6成以上，在加强成本管理的过程中，应强化对采购、仓储、调配等环节的成本管理，同时合理优化人资，降低人力资源成本，最大化地节约项目成本，提高项目投资回报率。

4.强化项目内部管控力度

内部管控的有效性将提升企业的综合竞争能力，帮助企业更好地参与PPP项目。为此，在PPP项目实施过程中，应引入和利用信息管理的科学性和有效性。搭建内部交流和管控平台，一方面可强化政府与社会资本方之间的沟通，另一方也有助于PPP项目信息的共享，避免因信息阻滞导致项目管控风险的发生。此外，PPP项目受政策影响性较大，在推进过程中，还应强化对政策的管控，提高企业的市场应变能力，从而规避因政策变动、市场变化造成的财务管控风险。

四、加强PPP模式在广西新基建中的优化建议

防范隐性债务对PPP模式发展产生了一定的影响，今后推广运用PPP模式的过程中应该重点关注PPP项目规模，优化公私合作PPP项目结构，也要注意在过程中降低建设和运营风险。同时，在综合评估运用PPP模式的成本和收益的条件下，考虑建设产品的基本属性，合理确定PPP项目规模。让规范利用PPP模式满足合理的公共需求和杜绝超实际需求、防止PPP模式运用泛化和模式变异得以同时实现，达到遏制政府隐性债务增加的目的。为实现以上目标，分别从一下方面探究PPP模式在广西“新基建”中应用的优化对策建议。

（一）构建适宜的制度环境

PPP项目落地、推进及成功运作的整个过程中都离不开制度的保障。运用PPP模式的基本原则是“建立风险分担机制”，由对风险最有控制力的一方承担相应的风险，且承担风险比例与所获收益呈正相关趋势。前期工作中，政府公共部门要针对可能存在的各种潜在风险进行彻底分析，科学评估发生概率、分析承担责任，依据双方的能力和责任，确定风险分担及责任。一个好的制度环境表现在，要能同时规制与保障到参与双方的权利，既能确保回报的合理性，又同时能保障公共利益。在“全生命周期”中都有相对匹配的制度保障，这才是应构建的适宜的制度环境。

1.对参与方合理定位

政府方应承担相应责任，双方各司其职，各尽其能，使项目最终能达到理想状态，也使得“项目效果”得到扩大。政府部门对于该承担的责任事项应不推诿，对于社会资本方履职良好而规避的风险也给予承认，并按约定分摊收益。科学定位地方政府对公共服务提供的能力，从而对本地PPP项目发展规模进行合理确定。广西壮族自治区政府要立足本地区实际需求和财政能力，不能在财政收入与基建需求投资总量差额巨大的情况下盲目推进新基建PPP项目，这会进一步加剧财政负担。因此，广西壮族自治区政府更应该注重科学规划、认清地方财政承担能力，科学评估PPP项目所在地政府提供公共服务的能力，注重当地的实际公共服务需求，而不应该在不符合地方实际需求的领域盲目跟风建项目。值得注意的是，以往依靠基建大规模举债，过度消耗的发展路线不能再继续。

2.合理的价格机制

建立合理的定价调价机制也是构建适宜的制度环境的不可或缺的一部分，其主要作用是可以通过对最低收益底线的确定，对社会资本方的盈利空间形成保障，让参与的社会资本能无后顾“盈利”之忧的进入；另一方面，合理的价格机制也对社会资本方进行了控制，限制了其乘机牟取暴利的可能，同时也可以规制政府通过“默许”涨价、补贴的方式来保障新基建PPP项目运转，避免加深其前期“病虫害”程度。完善动态调整机制，可以有效提高使用者付费回报机制的运用。可以参考柳州市图书馆建设项目中，降低了对柳州市政府付费模式的依赖，从而减轻了政府的隐性债务风险。一是，可以根据公共产品竞争程度来制定区别化的价格方式。竞争性公共产品可采用市场调节价格机制，应尽可能把竞争引入到公共产品的提供以及可竞争环节中，形成合理预期，充分发挥价格杠杆作用，鼓励PPP项目公司与终端用户自主协商确定服务费标准；对非竞争性公共产品，应建立健全合理回报率定价法、最高限价等约束与激励相结合的多元化定价体系和制度，增强广西壮族自治区财政厅以及项目所在地政府对价格管制的弹性。二是，应进一步完善价格动态调整机制。对新基建PPP项目合同或协议，应明确约定价格调整关键环节、调整办法。要保障政府和公众利益的实现，同时也使影响价格的风险因素充分发挥，合理预测风险和分担风险，保障社会资本的合理收益回报。应不断加强调价过程的公开透明性，以提高公众对调价的接受度，适时公开企业的运营情况，引导项目相关主体参与价格动态调整过程，平衡新基建PPP项目参与方及消费者的利益诉求。

3.完善PPP退出机制

PPP模式中社会资本有多种可供选择的退出方式，到期移交最为便捷，但需要在合同中约定移交内容和移交标准。非正常回购在实践中较为普遍，前提是需要约定来规避政策风险，最传统的退出方式是股权回购，完善的PPP项目产权交易和股份转让体系可以使企业更便捷地进行产权和股权流转服务，使社会资本方通过股份转让合理退出，同时实现资本及利益回收；售后回租虽然也简单易行，但由于适用范围有限，实践中应用不多；公开上市是社会资本最乐意以及最成功的退出方式，可获得丰厚的利润回报，但对PPP项目综合要求高、难度大，一旦上市失败，社会资本方会面临成倍增长的风险。对于不同的退出方式关键是需要有一个专门的PPP项目交易平台、一套完善的PPP退出体系。

4.加大PPP模式的应用宣传

推进PPP模式的广泛应用是地方政府管理模式的创新，推广运用PPP模式与十八届三中全会全面改革部署、市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用、发展混合所有制经济密切相关。在广西壮族自治区推广运用PPP模式，对调动当地政府、社会资本和企业的积极性，发挥各自优势，提高政府效能具有很好的促进作用。

（二）政府要加快转变职能

1.观念转变

在推广运行新基建PPP模式的过程中如果不转变观念，仍然坚持老旧的执政管理理念会引起政府财政的直接亏损以及侵蚀公共利益，也将会导致广西壮族自治区以及当地政府国有资产损失和腐败贪污的严重后果。在推广运用新基建PPP模式的过程中政府有时要切实管住管好，有时又要放手放权，政府和社会资本要基于平等协商、依法合规的关系上达成的合作，严格界定好政府与市场的边界，处理好项目参与方之间的关系，确保项目质量、坚持市场运作、降低项目成本。

2.完善权责机制

虽然各地级市都成立了PPP项目领导小组，且明确了组长和成员单位，以便督促落实工作，但是在PPP项目实际操作过程中存在成员单位推诿工作责任、部分成员单位不清楚项目进展、工作推进只依靠发改局和住建局的情况。因此，需要进一步明确各成员单位工作职责。比如财政局负责政策制定和项目配套、储备、评估、业务指导、融资支持、宣传培训等工作以及日常沟通、协调服务；发改局负责项目申报、前期各项准备工作及报告；金融办负责为项目融资，协调各金融机构的支持；相关业务主管部门负责策划以及其他管理服务。

在PPP项目的前、中、后各个重要环节，离不开政府相关部门负责人员参加这项工作，这就要求相关部门工作人员能够综合各方诉求、平衡各方关系，必须客观、公正地代表政府一方。过程中要考虑项目建设、运行的成本费用总支出，需要相关部门负责人忠诚、担当、干净。一旦出现损害公众利益、为官不为的违反廉政纪律及党纪党规的行为都应该受到严厉制裁。完善广西壮族自治区相关责任人的责任终身追究制度，对于切实转变政府职能，推动PPP模式的广泛应用、优化资源配置，将起到重要作用。

（三）夯实经济发展基础，发挥市场在资源配置中的决定性作用

通过PPP项目鼓励和引导社会资本投向5G基站建设、人工智能、工业互联网、新能源汽车充电桩、大数据平台等新兴产业，满足民众多元化的公共产品和公共服务需求，进而带动和提升经济增长方式转型和结构优化升级，更好地服务于实体经济，夯实经济发展基础，促进经济发展。

在推进新基建PPP发展过程中要严格按市场规律办事，以市场为导向，结合民众对公共产品和服务的需求，根据项目前期调研结论，针对项目所处不同状况分类施策，对特殊项目量身定制相关政策：对于市场认可度高，前景广阔的项目，加大项目推介力度，充分利用区内区外两个资本市场，吸引更多有实力、有资质、有经验的优质投资者参与到项目竞争与开展中来。对于市场认可度一般，但对地区发展、民生改善以及保护环境有较强促进力的项目，例如城际铁路建设，可以考虑适当引入产业基金、政策性基金以及融资支持，加大财政补贴力度，引导扶持项目开展。

（四）培育专业化人才，发挥本地区特色

人才是事业发展最重要的因素之一，事业兴衰，事在人为。在推进新基建PPP项目中要优选示范性、标杆性的项目，着重培养既了解本地区实际情况以及优势特色，又精通知晓PPP项目运作规则和新型基础设施建设理论，还善于管理以及核算的复合型专业化人才，通过学习促实践、实践完善学习，进而形成一套完整的可复制可推广的经验模式。充分利用好社会咨询中介机构这个“外脑”，优选有资质、有信誉、有经验、有实力的中介机构开展设计、咨询合作，弥补自身能力上的欠缺，更好更全面推进广西新基建PPP模式发展。

参考文献：

1.毛卫国，简述PPP项目实施过程中的风险控制【J】.财经界（学术版），2017（3）：101—102.

2.尹月，新基建领域PPP模式推行问题的研究—基于对新疆的调研【J】.市场周刊，2021（4）：143—145.