摘要：政府财政收入包含了税收与非税收两部分，目前税收管理机制现已基本完善，但非税收入管理还有待进一步规范。规范政府非税收入管理对于建立现代财政管理制度，健全公共财政职能，提高财政性资金使用效益，增强政府宏观调控能力，促进地方经济建设和社会事业发展具有重要作用。本文结合广西南宁市武鸣区非税收入管理现状，探讨管理中存在的问题，就如何规范新形势下地方政府非税收入管理进行分析和探讨，提出具体的管理对策建议，希望能够为相关问题的解决提供参考与帮助。

关键词：规范；非税收入；管理；思考

引言：

规范政府非税收入管理，对于提升地方政府的宏观调控能力与综合财力，推动经济社会发展有着极为重要的作用。当前经济发展进入“新常态”，特别是受国家实施大规模减税降费和新冠疫情防控影响的经济形势下，如何推进政府非税收入管理向科学化、精细化转变，规范政府收支行为，健全公共财政职能，意义尤为重大。

一、广西南宁市武鸣区政府非税收入管理现状

近年来，为加强政府非税收入的管理，广西南宁市武鸣区积极贯彻落实政府非税收入的相关规章制度和政策文件，积极推进各项管理机制的深化改革，并就其管理模式进行了创新优化，现已基本实现应收尽收、资金安全和规范管理的目标，通过完善制度、建立工作机制、加大征管力度等一系列举措，促进了非税收入征收管理水平不断提升，为当地经济社会发展提供了强有力的资金保障。2019-2021年，武鸣城区一般公共预算非税收入分别完成33245万元、40118万元、38204万元，占一般公共预算收入比重分别为31.83%、30.38%、30.72%；2019—2021年三年政府性基金收入累计完成556306万元。

（一）深化“收支两条线”改革，全面实行财政综合预算管理

广西南宁市武鸣区按照广西深化“收支两条线”管理和预算管理一体化改革要求，从规范工作程序、扎实开展清理、强化收支管理入手，推进非税收入管理逐步规范与完善。分别将行政事业性收费、政府性基金以及罚没收入等非税收入纳入预算管理与非税收入财政专户管理当中，按照“征收、预算、支付”三分离原则，全面实行“非税收入全额上缴，全口径纳入预算管理，支出统筹安排，国库统一支付”的非税收入财政管理机制，实现了非税收入收缴分离、缴拨分离。通过对非税收入管理优化与部门预算管理改革统筹规划，将各项非税收入全部涵盖至预算管理范畴、各执收单位的非税收入执收成本纳入部门年度预算，从而增强非税收入相关活动的透明度，充分发挥政府预算管理职能。

（二）强化征收管理，增强政府调控能力

不断加强收费管理，按照依法行政、依法收费的要求，对各执收执罚单位的收费项目进行全面清理，大力整治和改善经济经展环境，加大非税收入征收力度，不断增强财政实力。一是认真分析新冠疫情影响下经济社会发展形势，结合降费政策执行和非税收入政策变化情况，详细编制政府非税收入计划，非税收入计划与财政收支预算同步核算。二是进一步完善非税收入收缴管理机制，推进非税收入信息化管理，形成了系统化收入项目管理、规范化银行账户管理、合理化收缴流程管理和电子化票据管理格局。三是充分发挥执收部门的执收职责，有效落实非税收入征收管理工作。借助非税收入收缴和票据信息化管理系统，动态掌握非税收入的来源、结构、规模等变化情况，突出抓费源大户、抓重点收费项目，征缴单位按照规定的非税收入项目、预算科目、级次、缴库的方式和期限征缴入库。

（三）坚持以票管收，搞好精细化管理

强化票据管理，以票控收控罚，发挥票据管理在非税收入管理中的源头控管作用。一是进一步完善和改进票据管理使用办法。健全票据领、发、用制度，实行审批领票机制，加强指导征缴单位规范开具票据，同时加强与代理银行票据传递等业务联系，及时划缴非税收入入库。二是推进票据信息化管理，建立财政票据信息化管理体系，督促执收单位广泛使用电脑票据和财政票据信息化管理系统，在收缴业务集中的单位推广使用银行网上平台收缴和pos刷卡收费，提高非税收入收缴效率。三是按照精细化管理要求，把好票据核销关口，重点加强对手工票据及专用票据的检查，及时入账并核算非税收入。

（四）以检查促征管，收费行为进一步规范

严格政府非税收入稽查制度，实行监督与征管、专项稽查和日常稽查有机结合，加大联合检查力度，查处违规行为，从源头上规范非税收入征收行为，提高了政府非税收入管理效率。一是加强事前稽查，对各执收执罚单位的非税收入项目、收取的文件依据、收费的标准、使用的票据、银行的开户情况及账务管理方式等单位基础信息进行前期稽查，核实相关信息；二是强化事中稽查，通过加强对财政票据和非税收入日常管理工作的检查和抽查，进一步加大非税收入征管过程的监管力度；三是加大事后稽查，通过对执收单位收费项目、收费标准、财政票据核销的监督检查，从源头上规范非税收入征缴入库行为。

二、广西南宁市武鸣区政府非税收入管理中存在的问题和原因分析

在各项政策的不断推动下，广西南宁市武鸣区对政府非税收入管理工作进行了积极的探索创新与实践，现如今已经有了显著的成绩，但还存在一些问题不适应新阶段的发展要求，现主要针对如下问题及原因进行详尽分析：

（一）对政府非税收入认识不到位

就目前的情况来看，部分政府部门单位以及部分领导管理人员，还未真正认识到财税收入管理的重要性，而且对于非税收入的相关属性及其使用权与所有权缺乏全面认知，认为公益性基金、服务收费等部分非税收入是单位自有资金，政府无需对其加以调控并进行财政管理，这在一定程度上增加了管理难度。比如有些预算单位因土地和房屋等资产被征地拆迁项目征收获得，但这些单位领导误认为补偿收入是单位应得的、单位可自行支配使用，没有把这部分收入纳入非税收入管理；部分单位对编制非税收入计划工作不重视，在编制上比较随意，未能认真细致地对下年度非税收入计划进行预测和分析，增加了非税收入计划执行的难度。同时，由于没有建立健全非税收入基本数据库，财政部门难以准确掌握征收情况，也无法对非税收入进行科学合理地预测，最终影响了非税收入预算编制方案的准确性与可执行性，影响了预算执行力度，削弱了预算管理的约束指导作用。

主要原因是：首先，思想上存在错误的认识，目前虽然是采取“收支两条线”的管理方式，但在预算安排上“谁收谁用或倾斜安排”的传统思想仍然根深蒂固，而且一些执收部门存在坐等、依赖财政资金的固有意识，致使他们无法从思维意识层面，对非税收入管理予以足够重视，认为即使把非税收入纳入预算管理也仅仅是为了增加财政收入总数，最终还是部门自己全部使用。其次，管理上存在制度体系不完善，相关资料不完备等现象，而且对于现有制度也存在落实不到位，管理不够及时、不够精细的现象；管理部门还存在“当老好人”惯性思维，对非税收入管理刚性要求不够，没有能在体制机制上真正激发执收部门的积极性。这些思想认识和管理上的偏差给非税收入征管工作带来较大隐患。

（二）对政府非税收入项目和范围界定不清

政府非税收入的征收目前分散在不同部门，大家对征收范围、收入项目界定不清，缺乏规范性；对部分捐赠收入、罚没收入等其他非税收入的征收管理过于粗放。这主要体现在：1.有些行政事业单位对国有资产出租出借管理不规范，脱离了财政部门的监控监管。虽然国家出台了相关管理办法，但由于主客观原因，长期以来单位都没有到财政部门办理审批手续，无形中造成一些租赁协议不规范、租期过长、出租价格随意性较大，使得财政部门无法及时掌握单位国有资产出租出借的真实状况，造成国有资产有偿使用收益的隐性流失。2.罚没物资保管不当、处置不及时，储成本增加，出现非税收入无形流失。在执法过程中，由于罚没物资的没收主体与处理主体不一致，所引出的一系列问题，比如保管不善、处置不及时等，造成了罚没物品损毁或遗失，仓储成本增加，部分罚没物品没有处置价值或价值下降，无形中导致非税收入流失。

产生以上问题的主要原因是执收部门单位管理意识不强，没有严格执行各项非税收入规章制度，片面放大部门执法权力，忽视部门应承担的各项责任。

（三）财政票据管理使用不够规范

一是有的单位票据领购后没有实行建账监管制度，缺乏专人、专责、专账、专库管理；二是有的单位开具非税票据不及时，票据填写不规范，有的单位在收费或罚款时，对涉及多个项目的，不按照规定的收费项目名称、收费标准填写，仅填写其中一个项目，内容不够准确，收费标准无处可查；三是有的基层单位人员变动频繁，人员变动时财政票据无人监督移交，出现票据的领购、使用、结存账务不清；四是有的单位财政票据管理不善，丢失、损毁和被盗时不及时向财政部门报告；五是有的单位领用票据后长期不验票，财政票据缴销不及时，收入不及时组织入库；六是有的代理银行系统出现不匹配非税信息的情况，部分非税票据回单已加盖业务专用章，但出现非税系统显示未入账，非税资金在银行挂账现象。

出现以上情况的主要原因是执收部门单位对征收非税收入基础工作不重视，票据管理人员业务知识匮乏，责任心不强，导致出现管理混乱的局面。同时，代理银行的非税票据入账核查机制不完善，出现与财政端信息不对应的情况。

（四）政府非税收入收支管理监督机制不健全

部门预算管理不到位，监督机制的不健全，致使非税收入的征收、管理与支出等活动存在一定的随意性。在征收环节上，除手工票据外电子票据全部实行网络系统上开票，可以实时掌握开票项目及金额，但财政部门无法对执收执罚部门非税收入的征收过程中的随意减免行为进行有效监督；在收入监管上，承担收入监管任务的部门较多，这些部门的日常监管与专项检查缺乏制度化的界定与配合；在使用上，尽管采取“收支两条线”管理方式，但由于部分支出安排没有能够准确的核定征收成本或真正落实到项目，在支出过程中有些单位往往会虚增用款项目，随意性较大，非税收入使用不规范。

主要原因是缺乏有效的监督机制，监管部门联合监督查处力度不够，部分管理模式与制度未能从根本上得以改革，预算管理工作也未得以真正落实，致使财政部门在非税收入的管理上处于被动状态，政府统筹调剂乏力。

三、规范政府非税收入管理的具体建议

规范政府非税收入管理是深化财税体制改革，完善公共财政体系的需要。要进一步强化地方政府的宏观调控职能，就必须加快规范政府非税收入管理工作。本文主要针对上述问题，提出了如下建议：

（一）树立非税收入管理新理念，进一步统一思想认识

在树立非税收入管理新理念，统一非税收入管理思想认识的过程中，可采取如下措施：第一，积极推进宣传，真正提高征缴单位对非税收入征管工作重要性的认识。将政府非税收入管理地位加以提升，促使征缴单位自觉依照规章制度办事，主动接受相关部门的监督管理。与此同时，各县级财政部门与各执收部门也应当提升自身的法律法规意识，立足实际，建立完善非税收入管理的相关制度，并按要求将非税收入纳入预算管理，此外，还要对项目确认、收支管理、预算编制与审批等环节予以严格把控，最大程度防范各类违纪违规现象的出现。第二，建立收费目录清单制度，及时转发、公布国家关于降低、取消和免征有关收费项目文件，及时调整并向社会公布《行政事业性收费及涉企收费项目清单》和《政府性基金目录清单》。严格落实按照清单收费的规定，清单之外坚决不能出现收费以及变相收费的现象，充分发挥社会监督职能。第三，加强非税收入业务知识培训。重点讲解非税收入项目、收入科目运用和账务核算、收缴电子化管理政策规定与业务操作流程，交流实际管理经验做法等，提高征缴单位管理人员业务能力。

（二）完善政府非税收入征收管理机制，建立科学有效的非税收入征收管理模式

非税收入征收管理机制的完善，可从这几个方面着手：1.加强依法征收管理。相关单位部门应当严格按照预算管理、非税收入管理的相关法律制度，落实非税收入的征收管理工作。2.完善非税收入管理相关制度。按照统一规范、运行高效、监督有力的目标要求，建立规范的非税收入收缴制度、退付制度，完善非税收入收缴方式、流程；建立健全信息反馈机制，定期与单位、代理银行核对非税收入收缴信息；按照“以票控管，票款同行”的原则，通过非税系统核对票据开具与入账情况，对应缴未缴资金督办催收，对到账资金及时确认，加强账务核算和报表审核，年末对挂账资金全面清理。3.丰富完善管理手段。建立并落实非税收入预算管理绩效考核机制，充分调动部门征收的积极主动性，同时建立健全的非税收缴分析制度，加强部门沟通协调，及时发现和解决问题，为加强征管提供基础数据和科学依据。4.深入开展清理回收非税收入沉淀资金。全面清收各单位账上应缴未缴的非税收入和长期沉淀的结余结转资金，确保非税收入应缴尽缴入库。

（三）建立综合财政预算管理模式，推进非税收入管理程序化

建立综合财务预算管理模式，确保预算管理的科学有效性以及非税收入管理的科学灵活性，从而完善非税收入预算管理，规范支出行为。在财政内部建立编制、执行与监督管理既彼此联系又相互制约的预算管理机制，从而在制度层面上促使财政内部监管的日常化与规范化。统一非税预算编审制度，科学核定执收单位非税收入年度计划并编入单位的部门预算，除有专项和特定用途的非税收入外，非税收入应由政府统筹安排使用，实现彻底收支脱钩，并切实有效地落实政府对非税收入的统一管理与调剂职能。财政部门需做好收支活动的跟踪管理工作，确保非税收入计划完成。此外，还要进一步深化国库集中收付制度改革，强化对各单位资金活动的全过程监管，以及审核、监督职能，及时发现问题并予以改进，从而进一步遏制非税收入违规使用现象，深入推进廉政建设，确保财政资金的高效使用。

（四）规范财政票据管理，推进非税收入征收管理精细化

征收管理是非税收入管理的重要组成部分，通过规范财政票据管理，推进非税收入征收管理精细化发展，在具体落实过程中，可采取如下步骤：第一步，增强依法管理使用票据意识，开展对征缴单位领导干部及管理人员的培训，提高对财政票据重要性的认识。第二步，加强票据源头管理。坚持“以票治费、以票管收、以票促收”的管理制度，严把票据申领发放、保管使用、核销存档三个关口，切实有效落实非税收入监管工作，及时纠正票据使用中的违规行为，从源头上确保各项非税项目的合法和规范。第三步，继续深化票据电子精细化管理改革。依托财政票据电子化管理系统以及非税收入收缴系统，对各类财政票据的发放、使用、核销等环节予以全程监管，提高财政票据的智能化、规范化管理水平。第四步，规范财政票据管理程序。落实票据专员管理并建立票据明细账，确保票据申领信息、库存信息以及发放核销等信息记录的及时性与真实准确性；落实票据专员保管，专柜存放，并确保责任到人，从而加强对票据安全的管理；完善票据核销存根制度，对保存期满需要销毁的票据存根，按规定程序查验后予以销毁；建立财政年度检查制度，堵塞各种违规使用票据行为，促进非税收入应收尽收。

（五）规范罚没财物管理，防止国家财产损失

罚没财务的收缴入库与保管处理工作，应当严格依照财政部《罚没财物管理办法》规定程序办理，规范管理流程，完善管理台账，明确各环节事项风险点。一是执法机关应当严格按照相关法律法规，并遵循罚管分离原则，完成执法工作。另外，还需统一行政执法文书，并通过财政专用票据对罚没财务实施管理，二是财政部门与各执法部门，应当就罚没财物的收缴登记、保管处理制度加以完善，并设立罚没财务出入管理明细账，严格落实分类管理，同时指定专人负责罚没财务的信息登记、日常保管和出库清点等工作。对罚没物资存放仓库进行全面清理，为扣押罚没物品提供良好的存放条件，并建立规范的仓库管理制度和罚没物资出入管理台账，定期进行库存物资盘点，保证物资账实相符。三是对扣押的罚没物资按照规范流程加快进行处置，加强管控，保障处置物品的时效性和安全性，实现收益最大化，防止非税收入流失。

（六）加强监督检查，推进非税收入征收管理规范化

通过强化监督检查机制，推进非税收入征收管理规范化发展，首先，需要强化收费目录清单管理制度执行。财政部门要会同物价部门对停征、免征、取消以及涉及执收单位调整等变动情况，动态编制更新收费和基金项目目录并根据政策变化情况实时在非税征管系统中更新，向社会公布项目名称、设立依据、执收单位、管理方式等内容；执收单位要严格执行收费信息公开制度，广泛接受社会监督，提高征收工作透明度。其次，还要加大对财务工作者的培训力度，增强培训针对性、有效性，从而提升财务工作者的专业能力与职业素养，确保其对执收单位财务监管的客观公正性，强调从严内部监督管理，强化印鉴、账户和资金监管，确保收入缴拨有序，会计行为规范、会计核算真实完整。最后，加大联合查处力度。财政部门要切实履行主管部门职责，注重政策研究，强化监督检查，对非税收入实行全程监管。财政部门、审计局、监察部门等要严格依法履行自身的监管职责，针对违纪违规行为，坚决予以查处，并形成联动机制，强化政府监管力度。对虚收、探收，或者占用、挪用、随意减免以及违规使用各类票据等行为，要依法依规加强问责，涉嫌犯罪的移送司法机关追究法律责任。

结束语：

总而言之，深化政府非税收入管理改革是一项系统工程，在当前新形势下，单位必须对该项工作予以足够重视，并针对其中存在的问题及原因予以深入分析，不断总结经验、统一思想、完善各项制度建设，从而推动政府非税收入管理工作逐渐趋于程序化、精细化与规范化。

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作者简介：黄立斌 1975年12月 男 广西南宁市 壮族 本科 中级经济师 研究方向：财务管理