打开文本图片集

摘要：城市更新已上升到国家层面，预计十四五期间投资规模在十万亿元级。如此大的投资规模，将对融资提出新要求。如何满足项目融资需求，则将成为城市更新项目绕不开的的重要课题。本文将对城市更新和城市更新融资进行介绍，分析城市更新融资的现状和存在的主要问题，发现其中的问题，并提出加快设立多层次的城市更新基金、进一步完善金融支持政策、加大房地产信托投资基金（公募REITs）在城市更新中的应用力度等针对性建议。

关键词：城市更新；融资；项目；基金。

一、城市更新概述

（一）城市更新的定义

根据《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，城市更新主要是指在老城区推进以老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村等“三区一村”改造，是一种分类审慎处置既有建筑，小规模、渐进式地有机更新和微改造，意在加强修缮改造，补齐城市短板，注重提升功能，增强城市活力。

（二）城市更新的重要意义

1.城市更新是满足人民群众对美好生活向往的必然选择。城市更新是对城市老旧小区、老旧厂房、老旧街区和城中村“拆、留、改”，将完善城市存量片区功能，扩充城市空间，革新城市面貌，优化产业布局，满足人民群众对美好生活的期许，提升人民群众的获得感、幸福感和安全感。

2.城市更新是城市持续发展的必经过程。通过城市更新，可提高城市土地承载力和产出效率，优化升级地方产业，焕发城市活力。日本东京、英国伦敦、美国纽约等国际大都市一直保持处于世界领先的地位，始终是世界的创新中心、技术中心、金融中心、消费中心，其背后原因就是不断通过城市更新来迭代产业、吸引人才。

3.城市更新是文化脉络传承的重要支持。老旧街区、老旧建筑是城市文化与历史记忆的载体，如宽窄巷子等清朝古街道为成都这座历史名城增添了文化基底。通过城市更新对老旧建筑和老旧街区进行维护，既传承了文脉，也留住了一代人的“乡愁”。

（三）国内外城市更新的实施情况

1.国外城市更新实践情况

城市更新这一概念最早是1958年在荷兰首届世界城市更新大会上提出来的。当时的主要内容是对城市中心区土地的强化利用和大规模清理贫民窟、重建城市社区，已改善城市生存条件和物质环境。此后，经历半个多世纪的实践和探索，城市更新已发展到对存量城市资产的功能改造和价值再发现。当前，国际上大多数国际的城市更新已不再单纯着眼于物质属性和经济因素，而是更加综合地着眼于就业、教育、社会公平等社会发展目标，更加注重对存量建筑的人文、历史、社会等方面价值进行再开发，对整体环境的改造和完善。国外代表案例有荷兰鹿特丹“为社区建造”、伦敦金融城、德国汉堡工业区、美国纽约哈德逊广场等。

2.国内城市更新实践情况

自上世纪90年代开始，我国上海、广州、深圳等地已经开始城市更新，成为全国的排头兵，距今20余年的时间，已形成各具特色的上海模式、深圳模式和广州模式。2019年中央经济工作会议、2021年《政府工作报告》《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，均有提及，城市更新战略由此上升到国家层面。据浙商证券统计，截至2021年底，我国411个城市共实施2.3万个城市更新项目，总投资额达5.3万元，预计十四五期间拉动投资规模10-12万亿元以上，期间平均每年拉动投资规模2-2.5万亿元以上，市场潜力巨大。同时，全国各地积极响应并加强立法与政策完善，截至2022年3月底，据不完全统计，全国共有20多个省市出台了相应政策。

二、城市更新的融资现状

（一）国外现状

以美国和日本等发达国家为代表的经济体在城市更新方面已经积累了丰富经验，形成了较为成熟的融资模式。美国融资模式，主要包含税收增量融资（利用存量土地的增量收益来为公共项目提供融资支持）、社区发展拨款计划（一项以直接支持社区发展为核心目标的联邦政府年度拨款项目）等，充分利用房产税、政府拨款等资源没调动政府和市场，确保城市更新项目收支平衡。日本融资模式，则主要是依托住宅工团制度（政府针对解决都市圈工薪阶层住房问题的制度安排）和“住宅改修”项目（由护理保险支持并覆盖全民的住宅适老化改造项目）提供资金支持。美日两国均通过特定的财税制度安排和政府专项资金补助，为城市更新提供资金支持，是行之有效的做法。

（二）国内现状

从国家政策层面和各地实践上来看，除财政资金外，我国城市更新的资金来源主要依靠银行贷款、地方政府专项债、企业信用债券、城市更新基金等方式凑资。

1.银行贷款。“十三五”时期末，以国家开发银行为代表的政策性银行向全国累计发放棚户区改造贷款4.54万亿元，为城镇化进程做出了巨大贡献。而“十四五”伊始，据不完全统计，截至2022年5月，已有各类银行累计向全国各地投放城市更新贷款超过3500亿元。其中，2021年国家开发银行已提供将近5000亿元的授信额度，3100亿元授信已落地。据此来看，银行贷款仍将是城市更新的主要融资渠道。

2.地方政府专项债。按照财政部对于地方政府专项债的要求，地方政府专项债偿债资金来源必须是对应项目所产生的政府性基金收入或专项收入，不得使用其他收入进行偿还。利用地方政府专项债的项目需现金流平衡，且不涉及土储和房地产开发。这既保证了项目收益与融资之间实现自我平衡，也有助于防范化解地方政府债务风险。据不完全统计，截至2022年2月28日，目前通过地方政府专项债发行的债券金额已超过326.9亿元。

3.企业信用债融资。中国银行间市场交易商协会《非金融企业债务融资工具注册发行业务问答（2021年2月26日）》第33点到第40点，对城市更新专项债务融资工具实务操作进行了明确：一是对发行人主体无特殊主体准入要求，但要求具体实施主体取得相应城市更新项目实施主体资格批复文件，并取得项目实施阶段所需的相关证照，符合国家相关法律法规要求，优先支持北京、上海、深圳和广州等一线城市更新项目。二是募集资金可专项用于支付城市更新项目的项目建设和改造款项，以及置换实施主体已支付的超过项目资本金部分的金融机构借款等，并要求开立监管专户，签订监管协议，确保资金合法合规使用。三是对于存续期涉及变更募集资金用途的，变更后用途仍应用于符合要求的城市更新领域。截至2021年11月30日，已有部分企业使用城市更新信用债，累计近百亿元，包括4只中期票据、2只企业债和1只定向工具，穿透来看均用于城市更新项目。

三、城市更新项目融资存在的问题

（一）缺乏项目资本金，投资引导性不足。按国家项目资本金的有关规定，项目资本金一般为项目总投资的20%-25%。以成都市为例，成都市十四五期间92个项目估算投资总额超过6500亿元，则资本金至少需要1300亿元。若未来城市更新投资规模超过10万亿元，则需各地投入的项目资本金至少在2万亿元以上，而这些资金主要依赖于地方政府的财政预算。在各地财政收入有限的情况下，仅依靠地方政府投入略显不足。

（二）监管政策影响深远。城市更新实施主体提供的项目往往涉及一级土地整理和二级开发，可能涉嫌房地产前期融资和房地产开发贷款，受当前金融监管政策影响较大。一是不涉及土地收储的城市更新项目，城市更新实施主体并购原始产权人的融资属于并购贷款，根据《商业银行并购贷款风险管理指引》以及地方监管政策，以收购土地使用权为目的的并购贷应穿透审查，存在被认定前期融资的可能。二是涉及土地收储的城市更新项目，一级土地整理可能用于抵扣土地出让金，可能涉及前期融资；由于土地经过收储，城市更新实施主体需通过招拍挂或协议出让缴纳土地出让金，也不能获得融资。同时，城市更新项目往往和房地产分不开，也受国家对房地产政策的宏观调控。2020年1月初，银保监会在全国银行业保险业监督管理工作会议上强调，要坚决落实“房住不炒”精神，严格执行授信集中度等监管规则，严防信贷资金违规流入房地产领域。即使在我国遭受新冠疫情影响，银保监会仍在2020年3月初强调，地产管控不会放松。同时，中共中央政治局在2021年7月30日召开的会议上要求，要坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，稳地价、稳房价、稳预期，促进房地产市场平稳健康发展。可见，城市更新受宏观房地产政策影响较大。

（三）城市更新项目参与主体有待扩充。城市更新项目涉及重资产投资，具有如下特点：资金体量大，一般单项目在千万元以上，整体项目在亿元以上；开发周期长，一般项目开发周期在5-10年；业态复杂，一般来说，商业、住宅、道路基建、公园配套等混合存在；项目现金流与收益均不确定，项目建成后的运营收入和销售收入，受市场供需影响极大，难以直接确定；退出渠道相对较少，大多数依靠政府回购以及自身销售运营来实现退出。因此，金融机构和大型企业是城市更新资金的主要来源，而其他参与主体相对较少。

四、相关建议

（一）加快设立多层次的城市更新基金。国家层面，由金融主管部门指导，国务院财政部门牵头，中央相关企业参与，设立国家城市更新基金，以母基金的形式直接参与全国各地城市更新项目子基金，统筹全国城市更新靠前发展。地方层面，参照北京和上海等地，设立省级城市更新基金，加强与银行资金、外资、险资、信托基金、民间资本等多元化社会资本的合作，实现第一级放大，引导资本投资方向。同时通过专业化运作，再次引入社会资本，实现城市更新项目子基金资本二级放大，进一步撬动银行贷款，化解前期融资难点，减少政府投入，减轻地方财政负担，为城市更新“造血”。

（二）进一步完善金融支持政策。人民银行、银保监会等金融主管部门要综合考量，切实服务国家城市更新战略，将纳入城市更新类的项目融资从房地产开发贷款中分离单列，从监管统计、考核中剔除以区别对待，并制定城市更新贷款指引和激励措施，为城市更新提供更多活动空间。金融机构应以大局为重，充分认识城市更新与房地产的区别，充分意识到城市更新在当前以及未来时期对我国经济发展的重要性，对城市更新项目进行有效梳理和信贷资源再分配，在监管政策的指引下，进一步提升项目挖掘能力和后续管理能力。

（三）加大房地产信托投资基金（公募REITs）在城市更新中的应用力度。城市更新带来的最直接收益是更新区域物业租金上涨，并且释放物业的“成长”价值和升值空间，而这也为公募REITs形成构造基础。公募REITs是房地产金融的创新方式，通过金融监管部门的政策支持，以公募REITs将城市更新推向市场，让中小投资者享受参与城市更新的收益，可吸引市场资金进入，也可建立资本退出渠道。如此将资金流转起来，有利于复制成功经验，有利于加快城市更新步伐，形成良好的资金投入循环，为城市更新“输血”。而招商蛇口产业园、苏州工业园区产业园以及张江高科产业园等3个项目，出现在2021年首批基础设施公募REITs中，也为投资者参与城市更新解决了难题。

同时，对于涉及更新区域的产权主体，如住宅类更新的社区居民和商业类更新的企业主，应鼓励其参与项目投资，借助其力量充实建设资金，最终实现城市更新项目的可持续运营和长期效益最大化。

参考文献：

[1]徐文舸.我国城市更新投融资模式研究[J].贵州财经大学学报，2021，（4）：55-64.

[2]中国人民大学国家发展与战略研究院.高和资本联合课题组.中国城市更新论坛白皮书（2020）.

[3]戴德梁行大中华区研究部.北京冬奥会大事件推动下的城市更新.

[4]徐文舸.城市更新投融资的国际经验与启示[J].中国经贸导刊，2020，（22）：65-68.

作者简介：孙林，男，1988年生，四川大竹县人，工程硕士、工商管理硕士，经济师，研究领域：区域经济与公司金融。地址：成都市龙泉驿区建材路228号。