作者信息：廖丹（1995.10），女，汉族，四川成都，硕士研究生，四川省社会科学院，法律（法学），四川省成都市，610072

摘要：俄乌冲突对全球能源贸易产生强烈冲击，能源市场的动荡凸显出我国可再生能源发展的重要性，科学合理、安全高效地开发利用可再生能源离不开法律和政策的支持。我国可再生能源法制尚不健全，故本文基于“九五规划”至“十四五规划”期间可再生能源政策演变的视角，以法律和政策各自的功能和性质为基础，总结出可再生能源法律与政策在实践中的协同互补和存在的问题并提出可再生能源法治体系的完善建议。

关键词：能源转型；可再生能源法；可再生能源政策

一、问题的提出

俄乌冲突对世界石油、天然气、煤炭的供应、价格造成了巨大冲击，导致世界能源格局发生深刻变化。中国作为世界最大的石油、天然气和煤炭进口国，能源经济和能源安全亦受到重大影响。二十大报告中提出“继续稳妥推进碳达峰碳中和”，我国须确保能源安全，加快能源绿色低碳转型。可再生能源作为我国重要的能源资源，具有可连续再生、永续利用和清洁低碳的特点，对保护我国自然生态环境，缓解我国能源供需压力、保障能源安全具有重要意义。目前我国制定了《可再生能源法》以及配套的一些下位阶法规，但存在结构不合理、内容不完备等问题。为了避免未来国际地缘政治冲突对我国能源安全造成巨大破坏，优化能源结构和改善环境质量，可再生能源法律和政策应相互协同发力，推进我国能源绿色转型。

二、五年规划中可再生能源政策的演变

（一）可再生能源法律与政策概述

我国《可再生能源法》第2条规定：“本法所称可再生能源，是指风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能等非化石能源；水力发电对本法的适用，由国务院主管部门规定，报国务院批准；通过低效率炉灶直接燃烧方式利用秸秆、薪柴、粪便等，不适用本法。”我国法律上的可再生能源，包括太阳能、风能、水能、生物质能、地热能、海洋能等再生能源。为了提高能源利用效率、改善能源消费结构，实现能源安全和环境安全，我国逐渐形成了可再生能源法规体系和一些较为行之有效的法律制度，对推动可再生能源产业的发展发挥了重要作用。《可再生能源法》共分为八章，主要内容包括资源调查与发展规划、产业指导与技术支持、推广与应用、价格管理与费用补偿、经济激励与监督措施、法律责任。确立了我国开发利用可再生能源的总体目标和整体制度框架，国务院及其部委陆续发布了与之配套的政策规定，目前的主要法律制度包括总量目标制度、规划制度、全额保障性收购制度、分类电价制度、费用分摊制度、发展基金制度和财税支持制度，这些制度也成为解决我国能源问题的重要措施。

（二）五年规划中可再生能源政策的演变：整体系统观理论的实践

可再生能源政策以国家五年规划为指导，逐步出台水能、风能、太阳能、生物质能等政策文件，包括战略、规划、标准、通知等多类型政策。“九五规划”是我国确立社会主义市场经济目标后，确立的第一个五年规划，早在“九五规划”就指出发展“新能源”。“十五规划”首次提出“可再生能源”，国家逐渐重视可再生能源发展，是我国可再生能源政策起步阶段。“十一五规划”指出大力发展可再生能源，对风电建设提出具体要求，指出建设风电基地，对风电和生物质能提出具体装机量，是我国可再生能源政策发展阶段。“十二五规划”指出建设综合能源基地，积极发展太阳能、生物质能、地热能等可再生能源。“十三五规划”推进能源革命，光伏、生物质能等被列入战略性新兴产业发展行动和能源发展重大工程，是政策发展的多元阶段。“十四五规划”推进绿色发展制定碳达峰行动方案。[[]]“九五规划”至“十四五规划”可再生能源政策演变，是整体系统观理论在可再生能源领域的体现。我国现行可再生能源政策主要明确了以下几方面内容：其一，优化能源结构，推动非化石能源可持续发展。其二，构建智慧能源系统，提高能源综合利用效率。其三，推进可再生能源重点技术与装备研发。其四，实施惠民利民能源政策，实现能源共享发展。其五，加强可再生能源产业国际合作与交流。“十四五”时期是推动能源绿色低碳转型、落实我国双碳目标的关键时期。国家发改委、能源局等九部门联合印发的《“十四五”可再生能源发展规划》指出，坚持生态优先，把生态环境保护摆到更加突出的位置，推动可再生能源开发利用与生态环境保护协调发展。二十大报告中，提到关于能源产业的内容主要包括调整优化能源结构、发展绿色低碳产业，完善支持绿色发展的财税、金融、投资、价格政策和标准体系；以及积极稳妥推进碳达峰碳中和，完善能源消耗总量和强度调控，重点控制化石能源消费，加快规划建设新型能源体系，确保我国能源安全。

三、可再生能源法律与政策的协同逻辑与存在的主要问题

（一）可再生能源法律与政策的协同逻辑

可再生能源虽具有清洁性、循环性和可再生性等优势，但也存在能量密度低、间歇性和随机性强、不稳定、开发利用技术难度大、成本高等限制性因素。要实现可持续发展，需要法律和政策分别发挥其功能优势，通过二者协同实施促进可再生能源的开发利用。其一，可以为可再生能源产业的发展提供有利的支撑和保障。针对可再生能源自身的资金、技术、效率等问题，在法律上进一步明确各类主体在可再生能源开发利用过程中的权利与义务，加强法律的强制性、确定性和可操作性；在政策上则需制定权威的可再生能源发展规划，并通过法规、规章等形式细化《可再生能源法》及其关联法中的规定。其二，通过协同发力，促进我国可再生能源产业发展。形成以《可再生能源法》为主导的可再生能源法体系，并根据该法规定颁布相应的政策，充分发挥法律与政策的协同互补，为可再生能源产业稳步高效发展提供有力保障。

（二）可再生能源法律与政策协同存在的主要问题

从我国现行的可再生能源法律规范及政策性文件的制定来看，立法和相应配套的政策还不完善，未形成完整的法治体系。其一，政策过多冲击法律的权威。可再生能源面临着成本、技术和环境污染等发展难题，其必须依赖政策的支持，虽然政策本身对于可再生能源发展至关重要，但政策大量涌现也会冲击法律的权威同时也冲击了对法治社会的信仰。其二，法律与政策性文件较为分散，效力较低。除《可再生能源法》外，没有专门的行政法规和地方性法规，现行规范文件中几乎都是政府规章及部门规章和政策性文件在发挥作用，范围狭窄且效力低，[[]]这使整个可再生能源法律政策体系的权威性受到挑战。制度的确认和执行是法律与政策的主要内容，也是实现法律与政策衔接的重要因素，一方面，鉴于当前《可再生能源法》依赖大量的政策加以落实，那么重要的制度也应通过法律予以固化和确认，另一方面，针对《可再生能源法》中的制度性规定，还需制定相应政策增强制度的可操作性。[[]]总的来说，导致当前可再生能源法律和政策的现状原因在于：1.政策的灵活性更适合可再生能源产业的成长特质；2.政策的政府主导特征有利于国家培养新的产业以适应国家战略的调整；3.政策与法律相比，无论是在制定还是执行上，成本相对较低、效率较高。

四、可再生能源法律与政策协同的路径思考

（一）以适度转化为原则推进政策向法律转化

法律与政策的协同主要可以归纳为法律与政策的协同实施、政策向法律的条款转化、政策向法律的整体转化和法律的政策化四种形式。[[]]在推进可再生能源法律与政策协同的过程中，一方面，由于《可再生能源法》中存在大量宣示性条款，缺乏可操作性，需要大量政策来细化规定；另一方面，由于政策的稳定性和权威性不足，无法对可再生能源产业发展提供强有力的支撑和保障，故要以社会经济发展情况和现实需求确定政策目标，以适度转化为原则推进政策向法律转化。这是实现可再生能源法律与政策之间的有效衔接、协同实施的重要途径。要实现可再生能源法律与政策的协同实施，不仅要将现有的国内国外实施良好的制度通过法律进行确认和固化，也要完善现有的配套性政策措施，提升立法的可操作性。

1.尽快出台能源基本法

能源法的起草工作从2006年年初就已开始，2007年年底形成的《能源法（征求意见稿）》通过平面媒体和互联网等渠道予以公布，向社会各界广泛征集修改、完善的意见和建议，2008年年底《能源法（送审稿）》由国家发展改革委报送国务院。但迄今为止，能源法仍未出台。绿色能源革命需要一部综合性的能源法，其中明确规定可再生能源替代化石能源的国家能源战略，确立可再生能源优先准入原则，原则性地规定实现绿色能源革命的可再生能源配额制度。[[]]

2.推动可再生能源电力配额制度入法

可再生能源配额制政策是通过立法的手段为缺乏市场竞争力的可再生能源强制设定一定的市场空间需求，目的是顺利实现国家的可再生能源发展目标。[[]]实践中，可再生能源配额制以强制性市场配额制的角色进入可再生能源发展领域，早在2009年可再生能源配额制就被正式提出，但一直未有落实，虽然国家能源局目前下发了《关于实行可再生能源电力配额制的通知》[[]]，但也属于政策的法规级别，无法为配额制度提供长期稳定且具有强制力的保障和支撑。法律相比政策而言更具权威性和强制性，将电力配额制度纳入法律能从法律规范层面提升该制度在可再生能源领域的地位和作用。

3.引入基于配额制的可再生能源绿色证书交易制度

根据国际经验来看，可再生能源绿色交易证书制度作为可再生能源配额制的一种通用配套政策，是在发展可再生能源尤其是在可再生能源发电的过程中，可再生能源义务主体以自身生产或交易一定数量的可再生能源电力而完成其应承担的开发利用可再生能源义务的制度。[[]]绿色证书交易制度以具备成本效益的方式为可再生能源电力的生产与消纳提供法律保障，有望破解我国固定上网电价补贴制度长期实施所致的积弊。但我国目前并没有真正意义上的可再生能源绿色交易证书制度，我国的电力市场和电力管理体系并不能完全适应建立完整意义上的绿色交易证书制度的需要，特别是我国配额制政策的实施还面临与当前实施的电价补贴政策的协调性问题，[[]]因此，为了避免可能带来可再生能源发展的阻碍和风险，可通过阶段性引入该制度。在我国绿色证书交易制度的具体设计中，考虑到可再生能源电力消纳量呈现较大的区域差异的特点，因此有必要根据区域设置差别化的可再生能源配额，并可由省级能源主管部门监督实施。[[]]

4.可再生能源目标考核制度

可再生能源目标责任制充分体现并发挥了我国制度优势，是与可再生能源规划制度紧密配合的一项具体细化考核制度。由国家发改委和能源局制定的总量目标法律位阶较低，其权威性和强制性不足，应将总量目标规定在《可再生能源法》中，较高法律位阶意味着较强的法律约束力，能够真正发挥总量目标的引导与规范作用。[[]]以国外的阶段性指标作为参考，根据自身经济发展水平，科技发展程度、国内资源分布特点、能源市场状况、能源战略规划等因素综合考虑，确立适当的总量目标，目标订立得过高，容易成为一纸空文；订立得太低，又难以为可再生能源的可持续发展提供激励效应，无法带来长期性、实质性的效果。同时需要加强对可再生能源总量目标落实情况的监管，《可再生能源法》应明确各个主体间的责任，未能达标的责任主体应承担相应的民事或行政责任，强化总量目标得到切实贯彻执行。中国应当适度调整可再生能源的补贴政策，取消WTO禁止性补贴，分类实施电价补贴；加强针对可再生能源研发的补贴，尽快降低可再生能源发电成本。[[]]

5.制定《可再生能源法实施细则》

从实践经验来看，法律与政策的量化细则条款及其可操作性极为重要，并且须据此建立一套强有力的实施机制和中长远实施计划。因而，为贯彻落实《可再生能源法》，需要在《细则》中对相关政策措施予以明确。《细则》的具体制定方式包括两种，一种是在《可再生能源法》的基础上，对各类制度措施进行细化和完善，另一种是在可再生能源种类差别的基础上，分别在风能、水能、太阳能、生物质能、地热能和海洋能领域中明确有所偏重地规划各自发展道路。无论采取哪种制定方式，都应规定可再生能源发展具体量化指标，并配合《可再生能源法》制定相应的行动计划。[[]]

（二）可再生能源法律与政策协同实施的模式选择

1.强化政府监管、注重激励性监管

当前我国对于可再生能源开发利用监督管理权限的划分较为模糊，且存在监督管理主体和职能较为分散、职权交叉、多头管理、相应程序繁琐，缺乏相对集中的监督和管理，在很多领域存在着职权不分、管理成本高昂且效率低下的问题。[[]]故，应根据统一管理、分级负责、权责一致的原则，将现有可再生能源管理部门及相应机构的职能进行整合和区分，建立我国可再生能源综合管理和分级管理相结合的监管模式，并加强各部门之间的协调，明确各部门的职责，建立相应的追责机制，加大相关执法部门执行力，在制度层面首先强化可再生能源领域监管的力度。

2.坚持市场主导，健全市场化发展机制

《“十四五”可再生能源发展规划》明确提出要落实“放管服”改革，健全市场机制，破除市场壁垒，营造公平开放、充分竞争的市场环境。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。针对我国可再生能源领域存在的资金、技术难题等，一方面，需要更好发挥政府作用，调动全社会开发利用可再生能源的积极性，建立符合可再生能源运行特点的市场交易体系，给不同类型可再生能源提供差异化市场空间，通过价格信号调动更多的市场主体参与系统调节，不断提高可再生能源自主发展能力。另一方面，利用市场化手段加强可再生能源经济激励，利用专项建设债、绿色信贷等多种金融工具，扩充补贴资金来源渠道，探索基于碳排放交易价格的可再生能源补贴资金转化机制，加快推动可再生能源补贴向市场导向性过渡。

能源安全攸关中国经济安全和国家安全，具有突出的战略意义。多年来中国政府和相关企业为能源安全保障投入了大量人财物力，但中国仍然没有完全摆脱能源安全困局。[[]]俄乌冲突的爆发及其引发的能源动荡警示我们，国际能源领域 中的地缘政治风险非但没有下降，反而进入一个新的上升期。在此时期，为了促进中国经济社会的长期发展、助力国家长治久安，中国政府、企业和社会更加需要反思既有能源安全战略和策略，进行深入的能源思想革命，群策群力，多措并举，共同努力实现国家可持续的、固有的能源安全。[[]]法治是一国治理的基本方式，同时也能标志着一国达到治理现代化水平，能源治理不仅需要通过逐步完善可再生能源立法和政策制定，为实现我国的能源安全和可持续发展提供良好的法律和政策基础，也需要妥善处理好法律与政策的关系，充分发挥二者的功能优势以促进可再生能源产业发展。

参考文献

① 柯坚：《全球气候变化背景下我国可再生能源发展的法律推进——以《可再生能源法》为中心的立法检视》，载《政法论丛》2015年第4期，第75-83页。

② 于文轩，胡泽弘：《“双碳”目标下的法律政策协同与法制相应——基于法政策学的视角》，载《中国人口·资源与环境》2022年第4期，第57-65页。

③ 秦天宝：《整体系统观下实现碳达峰碳中和目标的法治保障》，载《法律科学（西北政法大学学报）》2022年2期，第101-112页。