摘要：社区协商议事工作事关居民切身利益，是助推基层民主进程和解开社区治理难题的“金钥匙”，充分体系了我国全过程人民民主的独特优势。近年来，无锡市探索了以“有事好商量”协商议事工作为代表的社区协商民主实现形式，充分证明了基层协商民主作为一种治理资源嵌入到基层社会治理中是可行的，通过实地调研总结无锡市社区协商议事工作存在的问题并提出解决思路，可以为进一步推进基层民主化进程，畅通全过程人民民主“最后一公里”提供有益启示。

关键词：全过程人民民主；协商议事；有事好商量；社区治理

中图分类号：D621 文献标识码：A 文章编号：

党的十八大以来，习近平总书记高度重视协商民主在发展社会主义民主政治以及社会治理中的重要作用，强调“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”[]

如何充分发挥我国协商民主制度优势，将协商民主与基层治理相结合来畅通全过程人民民主“最后一公里”，需要在中国的基层社会治理环境之中，探索将协商民主制度优势转化为基层社会治理效能的有效途径。课题组对无锡市以“有事好商量”协商议事工作为代表的社区协商民主实践展开了调研，充分论证了基层协商民主作为一种治理资源嵌入到当前基层社会治理中是可行的[]，同时给出了基层协商民主实践制度化和规范化的路径思考。

一、无锡市社区协商议事工作现状及存在问题

“有事好商量”协商议事工作是实现基层协商民主与基层社会治理有机融合的重要渠道和重要抓手。2020年以来，江苏省先后出台《政协江苏省委员会关于建好用好“有事好商量”协商议事室 促进政协协商同社会治理相结合的指导意见》等文件，开启了全省范围内落实基层协商民主的制度化实践。在这一背景下，无锡市充分发挥政协组织优势，坚持问题导向、结果导向，出台《“有事好商量”协商议事室民主议事指导规则》等文件，不断加强载体建设、完善工作机制、科学组织协商，推动“有事好商量”工作常态长效、提质增效，为解决民生实事、化解基层矛盾、融洽党群关系作出了重要贡献，可以说，“有事好商量”协商议事工作已成为党委政府“好帮手”、人民群众“连心桥”、委员履职“新平台”。从调研来看，当前无锡市社区协商民主实践呈现以下鲜明特点：

（一）社区协商议事阵地建设如火如荼，但居民知晓度及参与率不高

2020年以来，无锡市积极开展社区协商议事载体及阵地建设，在全市范围内建成“有事好商量”协商议事室1306个，实现了协商议事室、协商议事活动在82个镇（街道）和1168个村（社区）的全覆盖，创新搭建“3232”协商议事电视平台[]，并获评2020年全省政协工作最佳创新案例第一名。各街道及社区也从本地实际出发探索了不同形式的协商民主实践，比如新吴区新安街道“五步工作法”、锡山区厚桥街道连心小院“板凳议事点”、锡山区云林街道“在现场、马上办”协商议事会等，为解决民生实事、化解基层矛盾、融洽党群关系提供了平台。但从调研来看，社区协商议事活动在居民中的知晓度和实际参与率并不高，44.23%的居民没听说过本社区的协商议事活动，55.77%的居民听说过，但并不太了解；86.54%的居民没有参加过社区公共事务的协商议事活动。

（二）社区居民参与意愿不断提升，但内生动力依然不足

调研结果显示，社区居民不参加社区协商议事活动的原因，其中50%的居民选择了“不知道如何参与”，32.69的居民是因为“没时间，没精力”，15.38%的居民认为“自己参不参与影响不大”，也有13.46%的居民因为“参与后感觉很失望”而选择不参与。由此可见，居民不参与社区协商议事活动，既有信息不对称、制度不健全等外部原因，也有“没时间，没精力”、“佛系”心态等内生动力不足原因。在一些居民看来，社区协商议事活动是政治精英、社会精英的事，真正关注并积极参与社区事务的居民只是与社区关系密切的党员代表、居民代表，时间充裕精力充沛的退休老人和妇女群体等，大部分居民或多或少都有“搭便车”心理，即使参与社区事务，也往往是碰到涉及自身利益的议题，或受到社区“动员式”、“奖励式”参与的推动，中青年等主流人群基本处于“不在场”状态，参与积极性不高、动力不足。

（三）党政主导型社区治理模式限制了社区协商议事工作的发展

社区是城市社会的基本单元，当前我国城市社区治理方式大体可分为两种：“一种是权威裁决式的，由党委、政府等权力机构依靠命令方法或管制手段进行社会管理，其特征是一元化、权威式和指令性；另一种是协商对话式的，由利益相关各方通过平等协商和理性对话达成解决问题的共识，其特征是多元化、平等式和对话性。”[]

尽管我国各级政府一直在加快转变政府职能和治理理念，但是当前我国城市社区仍然偏向于党委、政府主导，居民、社会组织和相关单位参与的“一元化、权威式和指令性”治理模式。这种党政主导型社区治理模式，已经无法适应我国经济、政治、文化、社会结构的剧烈变化以及社区居民多样化、个性化的利益诉求[]。在这种传统治理模式下，社区居民自治也会受到严重挤压，不利于培养社区居民的自治意识和民主意识。此外，传统的治理模式也淡化了社区作为基层自治组织的基础功能，“上面千条线，下面一根针”，来自各级政府的指令性任务，导致社区工作者不堪重负，社区建设也失去了应有的活力。

（四）社区协商议事活动的全流程机制不够健全

社区协商议事活动是以居民或社区的公共问题和需求为导向，以利益相关方为参与主体，在特定的协商议事平台，在平等协商和理性对话的基础上解决特定公共事务。从调研来看，在当前的协商议事机制中，普遍存在协商议题与居民现实需求脱节、协商参与主体不够广泛、协商活动存在形式化临时化倾向、协商参与者专业性不够、制度化规范化不健全等现实问题，从各方面限制了社区协商议事活动的有序开展。因此，社区协商议事活动的全流程机制至少应该包括协商议题的选定、协商主体的确定、协商程序的设置、协商成果的落地等一系列机制，通过构建全流程机制来保证基层协商民主实践的制度化、规范化。

二、进一步完善社区协商议事机制的对策建议

积极发展社区协商民主不仅是反映基层社情民意的有效通道，更是推进全过程人民民主、提高基层社会治理水平的有力抓手。当前我国的社区协商民主实践还处在探索阶段，协商议事工作对于促进基层社会治理、推动基层民主化进程的功能没有充分发挥出来。总结分析无锡市社区协商议事工作发展现状及存在的问题，可以发现，推进城市社区协商民主，其实质主要是回答和解决“协商什么”、“谁来协商”和“怎样协商”的问题，因此，可以从以下三个方面进一步完善社区协商议事机制建设。

（一）聚焦群众需求，解决“协商什么”的问题

进一步完善社区协商议事工作，首先要坚持问题导向，聚焦群众需求，通过多种途径“问需于民”，解决“协商议题的获取和选定”问题。

一是坚持以热点难点问题为导向。社区作为城市最基层的治理单元，也愈发成为各类社会矛盾集中爆发的关键点，因此需要社区层面在主动发现问题、协商解决问题中发挥更有效的作用。要始终坚持以群众反映强烈、迫切需要解决的社会热点难点问题为导向，聚焦环境整治、民生改善、社会治理等重点难点问题，注重选择切口小、关联广、与群众切身利益密切相关的代表性议题展开调研，发现问题。

二是畅通表达渠道，全面收集民意。协商议题的收集和确定需要广泛发动群众，做好宣传推广，培育居民的协商意识和自治意识，引导居民表达诉求、发表看法。充分调动社区党员、网格员、志愿者、楼栋长等群体力量，通过线上线下等多种途径收集民意，提前研判谋划，积极回应群众诉求。

三是深入分析研判，找准核心议题。对收集回来的居民诉求，按照“社区党组织引领，居民代表和物业参与，社工（网格员）协助”的方式进行议题梳理分析，根据“是否涉及集体利益”“对社区的影响”“议题可行性”“议题轻重缓急”等不同因素，分流为“个人议题、社区公共议题和公共利益重大议题”三大类[]。对于不涉及公共问题的个人议题，交由物业和社工（网格员）跟进处理；对于社区公共议题和重大利益议题，则需要深入分析研判，纳入社区协商议事议题库。

（二）聚焦资源整合，解决“谁来协商”的问题

在社区利益格局日益多元化的今天，协商议事活动的参与主体也应当是多元的。要坚持以“共建共治共享”的理念为指导，整合多方资源，进一步促进协商参与主体的广泛性、多元化、代表性。

一是贴近居民搭建“1+N”协商平台，引导居民参与协商议事。坚持融入式、共享式、开放式，以目前全市各级“有事好商量”协商议事室为总平台，将协商议事室与党群服务中心、社区服务中心、青少年教育活动基地、社情民意信息联系站、志愿者工作室、党员活动室、楼栋公共空间等融为一体，搭建“1+N”协商平台，将协商议事融入到党员“三会一课”、社区公共活动和居民日常生活中，鼓励和引导不同群体参与协商议事。

二是凝聚多方合力，让协商议事“专业起来”。以社区党组织为核心，构建“党组织+政协委员+政府部门+社会组织”共同发力的协商议事工作格局，提升协商参与主体的专业能力。要充分发挥政协委员专业、岗位、资源等特长，为社区协商议事聚力赋能；要不断向各级政府部门借力，通过相关职能部门“齐抓共管”，将社情民意工作落到实处，让群众得实惠；要鼓励引导社会组织参与协商，让专业协商组织成为政府与居民之间的纽带，使得协商更加科学化、规范化。要积极支持发展各类社会组织，努力发挥其统筹整合、协调沟通等功能，不断拓展社会组织参与基层治理的广度和深度。

三是完善网络协商平台，实现线上线下“多屏互动”。移动互联网时代，网络媒体已经彻底改变了人们的生活方式和交流方式。因此，社区协商议事活动要充分利用网络工具，完善网络协商平台建设。在全市各级线下“有事好商量”协商议事室的基础上，依托江苏有线电视台入户网络，推进“有事好商量”有线电视平台建设，实现社区居民参与协商议事的“直达入户”；同时，综合运用社区微信公众号、居民微信群、物业工作群、视频直播等线上平台，实现线上线下“多屏互动”。

（三）聚焦动态灵活，解决“怎样协商”的问题。

为了更好地推动“有事好商量”工作常态长效、提质增效，还需要继续规范协商议事程序来保障协商议事工作的开展。

一是规范社区协商议事程序。为有效解决社区协商议事工作的形式化、临时化问题，市、区两级政府应为社区开展协商议事提供更多的制度化操作依据。进一步规范社区协商议事程序，按照全流程保障的原则，打造工作闭环，构建基于问题导向的协商议题选定机制、基于广泛动员的协商主体参与机制、基于灵活匹配的协商程序设置机制、基于公开透明的协商结果落实反馈机制等，通过构建常态化机制保证社区协商议事的制度化、规范化，保障协商会议有序有效的召开。

二是构建社区协商议事长效机制。要坚持党建引领，遵循“党建+协商”、“微幸福+协商”等思路，把协商议事工作贯穿于社区治理和居民自治全过程，构建社区协商议事长效常态机制。自“有事好商量”协商议事工作开展以来，无锡市各社区坚持把协商议事跟各类“微提案”、“微幸福”工程、社区治理等结合起来，已有效解决了环境美化、垃圾分类、停车秩序、文化惠民、高空抛物、美丽河湖建设等居民们关心的问题，取得了良好的议事效果。

三是健全社区协商议事保障监督机制。由于当前社区协商议事工作仍是以社区为主导，需要社区工作人员付出大量的时间和精力。因此，需要要从政策、人员、资金等各方面对社区开展协商议事工作提供有力保障。要调节好基层政府与社区之间的关系，减少基层政府对社区的行政化指令性任务，为基层减负，重塑社区的自治功能；加大对社区的经费支持，建立协商议事专项资金；优化社区工作者队伍，加强社区工作人员的协商议事能力培养。同时，要建立健全各级政府、社区、居民多方位的监督机制，尤其要发挥居民的监督作用，为居民监督社区机构提供渠道。

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作者简介：史志娜（1991-），女，安徽宿州人，中共无锡市委党校统战理论教研室讲师，法学硕士。