摘要：2017年，乡村振兴被誉为关系民生国计的根本战略被提出，国家审计作为国家经济监督手段，应在推动乡村治理现代化和促进乡村振兴中发挥重要作用。本文从供给侧视角剖析国家审计监督乡村振兴战略实施的依据，从需求侧视角梳理乡村振兴战略实施对审计监督的需求，理清了国家审计监督乡村振兴的逻辑关系。

关键词：国家审计；乡村治理；乡村振兴；国家治理；

一、引言

习近平总书记指出，作为党和国家监督系统中的重要组成部分的国家审计，应在推动对国家治理体系和治理能力现代化中发挥重要作用。乡村治理是国家治理体系中的基础和末端，也是打通国家治理现代化的“最后一公里”。只有乡村治理完善，才能实现国家治理的现代化。乡村振兴战略是关系国计民生的一项重要战略，是加快形成国内大循环主体格局的重要支撑。乡村治理是乡村振兴的基础，只有建立法治、自治、德治协调配合、机制顺畅、管理规范、乡风文明的新农村，才能承接乡村振兴在农村产业经济、人居环境、民生事业现代化发展上的投入和要求。

二、概念剖析及文献综述

（一）概念剖析

本文阐述的是国家审计促进乡村振兴的实现路径。涉及到国家治理与乡村治理、乡村治理与乡村振兴、乡村振兴与审计监督三组概念，以下分别说明。

国家治理涵盖经济、政治、文化、生态、党的建设方方面面，作为国家行政区域中的一部分，乡村治理是国家治理的重要内容之一。2019年中办、国办《关于加强和改进乡村治理的指导意见》提出，乡村治理有效是实现乡村振兴的重要基础，要提高乡村公共服务、民众管理、安全保障水平。乡村振兴战略是新时期国家的一项重大战略。《乡村振兴促进法》提出乡村振兴分乡村产业、人才、生态、文化、组织振兴五个方面，而乡村治理现代化则是组织振兴的范畴。因此，乡村治理现代化是乡村振兴的一项基础内容，也是保障乡村振兴的必要条件。国家审计机关通过宪法和法律赋予的权力，对公共资金、国有资产、国有资源等实施监督，并通过反馈问题、提出建议、督促整改的方式，推进国家治理能力现代化。二十届中央审计委员会第一次会议要求，国家审计要把“党中央部署把握准、领会透、落实好”，实施乡村振兴审计正是落实精神的应有之意。综上所述，国家审计通过监督乡村振兴战略的实施，促进乡村治理现代化，进而推动国家治理现代化。

（二）文献综述

目前，广大学者对乡村振兴审计已有一定的研究成果。

在审计依据研究方面，李晓冬认为，国家审计是基于公共受托责任理论、国家治理理论产生；李兆东、罗玉茹认为，是源于乡村治理的政策执行、资金使用、效果评价需要审计监督，同时也是审计全面覆盖的必定要求[1]。

在审计对乡村振兴的作用机理方面，刘明辉指出乡村振兴审计基于审计环境而制订修正计划、程序和方法；黄越、李娇等指出乡村振兴战略通过农村治理有效增加对农村审计资源需求，从而作用于农村审计；毕秀玲认为，是基于国家审计“查病”“治病”“防病”功能，为乡村振兴战略实施提供经济监督和权力制衡[2]。

在乡村振兴审计实现路径方面，有的结合乡村振兴背景，研究新形势下开展某类审计的方式方法，有的结合某省某县的审计经验，剖析开展乡村振兴某类别审计的路径。张凯华认为，要从审查乡村振兴政策配套措施制定的合理性、执行效果、涉农资金的拨付使用、“三农”项目的建设运营以及查处重大违法违纪问题入手开展政策跟踪审计；刘东耀以浙江省为例，提出乡村振兴绩效审计要积极推进审计信息化，以“线”带“面”由“资金流”拓展到各个审计项目。

三、基于供给侧视角谈审计监督乡村振兴的作用机理

本文站在国家审计对乡村监督的供给角度，从受托责任层面和法律渊源层面，论证开展乡村振兴战略实施情况审计有法可依，有理可循。

（一） 国家审计本质层面

国家财产所有权与经营管理权的分离导致国家审计的产生，国家审计不参与国家管理，是一种独立的所有权监督，在国家监督体系中处于主导地位[3]。在我国，国家的一切权力属于人民，人民群众难以对公共资源做到有效配置和管理，于是将公共管理权和资源经营权委托给具有管理能力、有技术有手段的政府，政府再委托给内部职权部门、单位、国企。政府有责任将委托管理的情况、结果反馈给人民，也有确保公共资金、资源、资产合理利用、保值增值，促进社会公平正义、人民群众分享社会发展红利的义务。但人民因信息不对称、缺乏技术手段，难以直接了解政府受托管理经营的情况，这就需要有独立的第三方进行监督和反馈，审计由此产生。国家审计的本质就是因受托责任产生的独立经济检查督导活动。“委托——受托——监督——反馈”形成一个闭环的治理体系。

（二）法律渊源层面

2014年，审计监督列入我国监督体系之一。2018年，组建中央审计委员会。2023年，中央审计委员会会议上，审计监督被赋予护航党以及国家工作大局的责任，对管理使用“三公”（资金、资源、资产）的部门单位审计无遗漏。因此，实施乡村振兴审计监督是贯彻党中央精神的有力举措。

党的十九大正式提出实施乡村振兴战略后，审计署发文部署了乡村振兴战略实施中加强审计监督的职责和任务。2019年，中办、国办《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，明确指出要加强村干部的经济责任审计。2021年我国颁布的《乡村振兴促进法》和《中央财政衔接推进乡村振兴补助资金管理办法》中明确，审计部门要对加强对农业和农村投入优先保障机制以及“三农”资金落实使用情况、绩效管理情况开展监督。这些法律法规的颁布为乡村振兴审计提供了法制保障。2022年，《审计法》修订新增规定：将国家重大经济社会政策措施的贯彻落实情况纳入审计监督内容，更为开展乡村振兴政策措施落实审计提供法律依据。

2019—2021年，审计署发布的涉及乡村发展9份审计公告，公开了179 个县惠农补贴资金审计结果、乡村振兴相关政策和资金审计情况，保障国家各项政策惠及乡村居民。

综上所述，国家审计开展乡村振兴相关审计是根植于中国乡村治理实践之上的一项监督制度安排，具有法律法规、政策依据，被实践证实有效。

四、基于需求侧视角谈审计监督乡村振兴的现实需求

当前，乡村治理仍然存在很多堵点、难点，乡村振兴惠农专项资金在政策制定层面、分配使用层面还存在不科学、绩效不高等问题，亟需国家审计发挥监督效能。

（一）乡村治理体制不完善

我国乡村实行村民自治制度，由村民民主选举村干部，对涉及村民利益的重要事项由村民通过参加村民会议表决的形式决定。但是现实中，村民自治制度执行不到位，村民各项权利难以得到保障。一方面，农民参政议政意识薄弱。由于城乡一体化建设的推进，不少村民进城务工，留守农村的老幼村民文化素质不高，没有参与村组织决策的意识和能力，不少乡村村民会议决策由少数人控制，难以体现普惠性、公平性。另一方面，村组织公信力不高。一些村干部是当地的村霸，依赖于家族势力，厚待亲友，处事不公，村民敢怒不敢言，严重影响了村组织的公信力。因村级财务收支缺乏权威性、常态化监管，一些村干部法制意识薄弱，存在侥幸心理，在土地拆迁安置、办理失地农民保险、经营村集体资产等资源分配领域易产生小微权力腐败问题。

（二）乡村振兴政策措施落实不到位

党中央出台了一揽子“三农”方面的政策措施，地方政府及其职能部门需要结合本地具体情况，制定与当地实际条件相适应的乡村振兴政策配套措施。但是现实中，限于地方领导干部的认知和能力差异，存在地方政府理解中央政策有偏差、制定乡村振兴具体方案不及时、编制方案不合理等情况。甚至一些地方歪曲政绩观搞花架子形象工程、重建设轻管护，未对项目进行科学论证导致建后闲置等情况。此外，政府部门执行过程中也会因各自利益的不一致，存在无法协同一致，执行不顺的情况，导致政策效果不达标等问题 [4]。

（三）惠农专项资金使用绩效底

乡村振兴战略实施后，大量资金、资源涌向乡村，但产出效果却不佳。一是惠农专项资金政策的制定不科学。相关部门只管输血不管造血，资金扶持政策的制定没有建立在广泛调研分析的基础上，资金使用也未开展绩效评价，扶持效果较低；二是惠农资金使用不到位。一些惠农政策缺乏宣传讲解，农民知晓率底。在资金申报拨付上审核不严，导致一些不符合要求的项目得到资金扶持，而真正优质的项目却被挡在门外；三是存在骗取惠农资金的情况。一些单位采取弄虚作假、偷梁换柱、夸大项目规模等手段骗取惠农资金，谋取不正当的利益。

五、国家审计助力乡村振兴的路径探析

审计机关应立足乡村振兴战略实施过程中表现出的痛点、难点，在坚持审计主责主业的基础上，提高审计监督的深度频度，发挥好审计预警、纠偏、抵御功能，助力乡村治理完善，推动乡村振兴。

（一）以深挖原因为导向，加强乡村振兴政策落实审计。自2019年起，审计机关就把乡村振兴政策的落实情况纳入政策跟踪审计实践中，但更多的是揭露问题及其表现形式。审计机关和审计人员应从宏观和全面的视角，深入剖析导致政策措施执行偏差背后的原因，找到阻碍乡村振兴战略实施的根源因素，从而针对性地提出意见建议。在具体审计过程中，审计人员应审查各级地方政府制定配套政策措施是否符合中央精神、是否因地制宜、是否对症有效，各级政府部门是否不折不扣落实政策，对政策落实过程是否进行控制考核管理，监督执行是否尽职尽责，对执行中的偏差是否进行分析纠错，最终执行结果是否达到预期目标等等。审计机关和审计人员应针对发现的问题，分析背后的体制机制原因，提高审计建议的科学性和可操作性。在此基础上，要探索建立乡村振兴政策绩效评价指标体系，设立效率、效果评价维度，综合反映乡村振兴政策实施的成本效益比，评价地方政府是否落实好乡村振兴战略，解决好人民群众的诉求问题，提高农民的生活水平。

（二）以绩效审查为目标，加强乡村振兴财政资金审计。乡村振兴专项资金存在覆盖范围大、政策性强的特点，审计机关应以绩效为审计目标，监控专项资金使用的合法合理真实性。一是监控制订阶段。要提前介入，核查专项资金设置部门在相关资金项目立项之前是否进行必要的前期调研，是否对其可行性效果性进行论证；查看是否规范预算编制体系，加强资金预算管理；查看是否编制专项资金绩效考核办法；是否建立绩效监督跟踪机制。二是监控执行阶段。审查资金是否合理分配、拨付是否及时，资金使用是否合法真实，关注资金流向，查看资金管理是否公开透明。三是监控评价阶段。查看相关部门在专项资金使用后是否开展科学的绩效评价，专项资金是否达到预期绩效目标。要重点揭示专项资金被虚报冒领、挤占挪用、滞留沉淀和损失浪费等问题。

参考文献

[1] 李兆东，罗玉茹.促进乡村治理现代化的审计监督体系与路径［J］.财会月刊.2023，（11）：61～62

[2] 毕秀玲，陈 帅.国家审计助推乡村振兴：角色定位、作用机制与路径建议［J］.东岳论丛，2023（5）：164～165．

[3]谢志华.论所有权监督与管理权监督——兼论与审计的关系［J］.审计研究，1993（2）：15～20．

[4] 杜静然，赛 娜.乡村振兴政策落实跟踪审计研究［J］.财会月刊.2021，（18） ：98～99.

[5] 王晓红，史向军.新时代国家审计服务乡村治理路径研究［J］.西安财经大学学报.2021，（1）：65～66

[6] 王海兵，於铃蒨.国家审计推进乡村全过程人民民主的实现路径研究［J］.财会通讯.2022，（23）：120～121