摘要：预算绩效管理是现代财政制度建设的重要保障，也是行政管理迭代升级的重要举措。当下，区级机关绩效管理存在着诸多挑战，而通过“三全一体”管理方式的创新设计，能够全面释放“全方位完善、全过程跟踪、全覆盖应用”的管理新价值，为提高行政效率、提升公共服务质量起到积极作用。

关键词：三全一体；预算；绩效管理；闭环；行政效率；执政为民

全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，也是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。区住建局预算绩效管理，承担着特殊而又艰巨的管理使命，其管理效能具有方向标、示范性的作用，直接影响到行政人员工作的积极性、自觉性、实效性，更关乎到行政机关工作作风的公信力、行政力、素养力和管理力。

“三全一体”是指在预算绩效管理中，通过“全方位完善、全过程跟踪、全覆盖应用”为一体的闭环式的管理，疏通预算管理的堵点，补缺管理过程的缺环，弥补管理细节的漏点，提升管理质量，实现绩效管理的科学化、人性化和可持续发展的管理新模式。

随着行政机关的深化改革与“新质生产力”的出台，预算绩效管理水平和质量也越来越成为行政机关内涵发展的重要指向，也是衡量行政单位管理水平的重要参照。当前，我区住建局面临着财政资金体量大、来源渠道繁多、管理规则不一、监管难度大、民生工程多等诸多挑战。因此，如何“坚持人民至上”，科学、有效地构建“三全一体”预算绩效管理方式，积极提升绩效管理质量，已是一个亟待解决的话题。

一、“三全一体”预算绩效管理的创新价值

“创新是第一动力”。预算绩效管理是一个全新的管理领域，需要不断探索与发展。“三全一体”是一种新颖的预算绩效管理模式，通过“全方位完善、全过程跟踪、全覆盖应用”为一体的闭环式管理，推动预算绩效管理的提质增效，提升行政管理水平和素养。“三全一体”新管理模式有着独特的价值，如下：

1.迭代管理理念，丰富管理内涵

新时代需要新开局，新形势需要新理念。“三全一体”预算绩效管理秉承了“以人民为中心”的理念，融合了宏观架构和微观视角，吸纳了闭环管理思想，努力达成管理效率的最大化，这丰富了管理理念，凸显了管理理念的创新。

2.消减管理堵点，疏通管理渠道

“法与时转则治，治与世宜则有功”，行政管理亦如此。“三全一体”聚焦了预算绩效管理的一些堵点，通过“三全”策略，实现一体化、闭环式、精准化的管理，畅通了管理渠道，提升了行政工作效率，蕴含了“执政为民”的思想。

3.完善管理环节，解决管理缺环

管理工作无小事，事事都是关乎百姓的大事。“三全一体”的管理方式，消除了传统管理分散、零碎的管理弊端，也消除了政令繁琐、各自为政的管理沉疴，统筹“三全”，实现管理的一体化、科学化，在一个完整的闭环管理中达成效益的最优化。

4.充实服务思想，创新管理方式

“政之所兴，在顺民心”。管理者的立场就应该是人民的立场。“全方位完善、全过程跟踪、全覆盖应用”的“三全”思想，真实、全景体现了管理层的“民本思想”和“全局理念”，体现了管理的创新和发展，诠释了“全心全意服务于人民”的执政宗旨。

总之，“三全一体”彰显了管理新理念，孕育了管理新举措，是求真务实、实干兴邦的管理创新。

二、三全·一体·闭环：区住建局预算绩效管理新模式的实践探索

“为政，通下情为急”“空谈误国，实干兴邦”。为此，我们坚持系统谋划，突出工作重点，在制度建设上做文章，在关键环节上下功夫，在责任落实上持续加力，积极探索全方位、全过程、全覆盖的住房城乡建设领域“三全一体”预算绩效管理新模式，做到决策科学、执行有力，过程充分，成效显著、人民满意。

（一）全方位完善，在“变”中彰显绩效

“穷则变，变则通，通则久”。制度管理需要不断创新，方能与时俱进。预算绩效管理领域广、问题新、困难多，这就需要管理者及时沉潜民意，关乎民情，及时调整、完善管理理念和管理方法，构建科学化、一体化的“三全一体”的管理体系，真正让制度服务于人民，让管理受益于人民。

一是完善绩效运行，凸显制度化。管理的制度化，是确保管理不凌乱、不出错、不滞后的重要保障。为此，我们出台《富阳区住房和城乡建设局预算绩效管理办法（试行）》（富建设〔2022〕134号），贯穿预算绩效管理事前、事中、事后的全过程。将事后绩效评价转变为全方位的生命周期管理，使项目绩效目标管理、绩效监控、绩效评价管理相融合，把绩效理念贯穿项目支出管理全过程。全过程的绩效管理设计，既保证了管理的畅通无阻，也确保了管理的环环相扣，提升了管理的实效性和发展性。

二是拓宽评价范围，凸显公正性。预算绩效管理需要有科学的评价方式，这是衡量管理科学性、有效性的重要举措，也是“人民是阅卷人”的殷切召唤。为此，我们积极建构了“全方位完善”理念下的评价方式，吸纳了财政局、住建局、项目单位和第三方评价机构全部参与评价，参与人员主要包括财政局分管科室分管人员、住建分管局长、分管科室负责人、分管项目负责人、财务负责人、第三方评价人员，以此改变传统绩效管理单一性、狭窄化问题，确保绩效管理的真实性、公平性。

三是强调后端参与，凸显监督性。古云：“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”。权利需要监督，才能健康发展。为此，我们积极扩展了“全方位”评价链，包括项目单位代表、建设单位项目代表，监理单位负责人、全过程咨询单位代表、居民等，评价既注重财政预算起点、过程的监督，又格外突出财政资金使用后评价，并及时做到评级信息的即时公开和公示。“三全一体”下的监督扩层，有利于权利使用的公开与透明，也有利于绩效管理的安全与规范，并最终受益于人民群众。

（二）全过程跟踪，在“动”中彰显绩效

“公权力姓公，也必须为公”。财政预算是一个全局性、系统性的工程，其所涉及的环节之多、部门之多、人员之多等现实问题，足以让“如何高效管理”成为核心焦点。而全过程跟踪侧重于预算的动态管理，体现的是一种有效监管、监督和督察。加强“全过程跟踪”，才能让预算管理获得全过程的监督，才能让公权力得到全社会的检验。

一是建立“审核+评审”动态机制。规范的机制是确保过程安全的重要条件。“审核+评审”动态机制强调：在预算编制环节，由分管领导和科长参与绩效目标审核，提高绩效目标编制的质量，引入第三方机构对绩效目标进行评审，采取面对面答辩的方式论证、做实目标。绩效目标审核未通过的，须退回调整目标，抑或取消项目预算安排，促使绩效目标编报质量逐年提高。把好过程监督“审核+评审”的第一关，才能让后续环节有序推进，正规运转。

二是建立“跟踪+反馈”动态机制。跟踪的目的在于发现问题，反馈的目的在于整改问题。为此，我们积极构建了“跟踪+反馈”动态机制：在预算批复后，对预算执行情况和绩效目标实现情况进行“双监控”。综合采用访谈、问卷调查、现场核查的手段进行绩效评价。对项目开展现场访谈，对项目受益对象以及其他与项目利益相关的各方开展问卷调查，用分层抽样的方式选取样本，对抽中部分项目资金的落实情况进行现场核查，了解项目资金使用的规范性和合理性。发现执行率低且绩效目标偏离和预期无法实现的，及时与科室进行沟通反馈。“发现问题往往比解决问题更重要”，通过“跟踪+反馈”动态机制的有效运转，能及时发现问题、及时整改，确保预算管理的良性开展。

三是建立“评价+监控”动态机制。评价的目的在于监督与监管。只有经得起广大人民监督的管理，才能取信于民，进而“公生明，廉生威”。为此，我们建立了“评价+监控”动态机制：引入第三方机构会同财政部门、业务科室人员和财务人员，深入项目单位开展现场评价，将评价与监控融为一体，从资金管理（资金筹集、资金分配、预算执行、资金使用管理）、项目管理（项目立项、绩效目标、组织实施、成本管理）、产出效益（产出数量、产出效益）、满意度等四个维度进行绩效监控，对项目进行了“横向到边，纵向到底”的深入评价，实现了全链条监管。通过“评价+监控”动态机制，可以让问题得以曝光，整改得以跟进，管理变得透明，信度得到充实，效率得到提升。

（三）全覆盖应用，在“用”中彰显绩效

财政赋税“取之于民，用之于民”，预算管理“为民而管，为民而理”。因此，“三全一体”预算绩效管理注重预算使用、资金投向、过程运转、绩效呈现等方面的管理，以“全覆盖”的理念和行动，检验预算“用的准度、精度和效度”，确保财政为民而收，管理为民而立，成果为民而享。

一是用好监控结果，提高预算使用执行率。预算管理千头万绪，但都离不开“使用”和“结果”两个方面。为更好地分析、评判预算使用情况，根据我局预算绩效管理办法，我局在每年的第三季度的首月，对前三季度的预算绩效执行情况进行监控，并进行通报。采取“及时用、当期用”的办法，在项目实施和预算执行中及时运用监控结果，切实防偏纠偏。将绩效监控的结果作为改进预算管理、完善支出政策、优化支出结构的重要抓手。及时地开展对监控数据的分析与研判，可以及时发现预算使用的一些盲点、错点，及时整改，确保预算使用的执行效率，让预算管理在应用中获得更多能量和效益。

二是用好评价结果，提高资金投向精准度。评价是为了更好地找到问题、总结经验。通过评价结果的分析与研判，可以清晰地了解各类资金的去向，以便更好地为后续资金的投入提高精准度，尽最大程度地发挥预算的功能与价值。我们具体作了如下安排，把绩效评价作为为项目预算安排的重要参考依据，评价结果同次年项目是否保留、预算安排多少予以挂钩。预算的使用与管理，落点是社会进步、国家强大、人民幸福。预算管理必须做到“精准投放”，让有限的资金释放最大的生产、社会效益，以更好地服务于民生，增加百姓福祉。正所谓：“治国之道，爱民而已”。

三是用好绩效公开，提高管理使用透明度。预算绩效管理的评价设计与投放，目的在于有效监管管理部门、管理者的工作态度、工作效率，以保证预算决策的科学性、执行的有效性、过程的真实性、绩效的凸显性。因此，我们采取了在部门决算公开时，绩效评价结果一起公开，将绩效结果置于阳光之下的做法。透明的管理关联着透明的素养，绩效考评信息的公开，既是治理能力现代化发展的需要，又是管理者执政素养发展的需要，也是预算绩效管理品质提升的需要。

三、成效分析

“全方位完善、全过程跟踪、全覆盖应用”的“三全一体”预算绩效管理，既是国家治理体系现代化的重要部分，又是固本强基、执政为民治国理念的真实写照，既体现了与时俱进的时代精神，又透射了勇于创新的发展精髓。经过这几年的实践探索，不仅逐步构建与完善了“三全一体”预算绩效管理新模式，较好地推动了预算管理人员的执政素养，也为当地的行政执法、科学行政提供了新视角、新方法、新思想。

一是理念先行，干部能力水平有提升。通过开展绩效理论政策与实际相结合的专题培训，同时引入第三方机构深入单位实地指导操作，将“花钱必问效、无效必问责”的理念深入融进预算管理，强化了干部的主体责任，提升了单位绩效管理人员的绩效管理知识水平和业务能力。

二是补全短板，三全一体机制更完善。从制度建设、体系建立、培训辅导、第三方机构、提高单位绩效管理人员专业水平等方面，链条管理已延伸至末级单位和资金使用方，逐步摆脱了“预算、绩效”两张皮，初步建立预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用的“三全一体”绩效闭环管理链条。

三是提高效率，城乡建设质效大提升。通过打造预算绩效闭环管理链条，推进预算绩效管理深度融合，保证了财政资金精准管理、精准使用、精准发挥效益，有力保证了财政资源配置效率和使用效益。为今后预算管理工作的开展和提升打下了坚实的阶段性基础，为财政治理现代化加快步伐，为高质量发展添动能。

“路虽远，行则将至；事虽难，做则必成”。相信，只要我们秉承“以人民为中心”的理念，本着“立党为公、执政为民”的宗旨，“三全一体”预算绩效管理新模式将不断焕发出其生命力。

参考文献：

[1]习近平.习近平谈治国理政[M].第四卷.北京：外交出版社，2022：53

[2]中共中央党宣传部，中央全面依法治国委员会办公室.习近平法治思想学习纲要[M].北京：人民出版社，学习出版设，2021：60