摘要：区域经济政府的超前引领是更好发挥政府作用的重要方面，对于经济不发达地区实现经济与产业发展的作用更加突出。本文在简要概括政府超前引领作用的内涵、体现与经济理论后，以福建省南平市产业发展为例，分析南平作为经济发展相对落后地区产业发展存在的问题，并提出改善投资环境发挥区位优势、突出绿色产业发展、培育特色县域经济和提高项目策划水平与招商实效等政府“超前引领”下实现产业转型升级的具体措施。

关键词：政府超前引领、区域政府、南平市产业发展

一、引言

政府和市场之间的关系一直是中国经济发展过程中一个亟待解决的问题。在研究二者之间的关系时，学者们一方面从西方政府与市场经济理论中借鉴吸收有益经验，另一方面更多从中国的基本国情和具体经济实践出发，逐渐形成了具有中国特色的政府与市场经济理论。不同于西方传统的政府市场二元论，中国的政府与市场经济理论强调两者的关系是功能互补、相辅相成的。党的十八届三中全会指出“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府的作用。”二十大报告中也提到：“构建高水平社会主义市场经济体制。要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。”在社会主义市场经济条件下，“超前引领”是实现“更好发挥政府作用”的关键，政府“超前引领”的科学化将为区域经济的发展提供了新的生机，从而使其形成先发优势，加快经济的转变和发展。

二、政府超前引领作用的内涵与体现

“政府超前引领”理论是陈云贤的著作《中观经济学》中的一个重要创新理论。所谓政府“超前引领”，就是充分且全面地发挥政府尤其是地方政府事前调节经济的作用，运用政府拥有的各种经济方面的手段与工具，事前去进行一些市场完成不好或根本难以开展的事情，构建和完善市场环境，推动区域产业健康可持续发展。减少市场失灵导致的纠错成本，有效配置资源，形成领先优势，推动经济长期保持健康、稳定、高速发展态势。政府“超前引领”的内涵具有三个基本特点[1]：第一，超前引领运用的工具与手段是综合而非孤立的，包括项目政策、财政收入与支出、金融、法律法规、市场手段等，也常出现上述工具同时采用，共同产生作用的情况；第二超前引领具有前瞻性，政府干预发生的时间处于经济事件发生之前；第三，超前引领的目的是去进行一些市场完成不好或根本难以开展的事情，以期引导、端正市场高质量高效率发展。

从中观层面来看，区域政府在进行“超前引领”之时掌握着双重身份：一方面，区域政府在本地区代理国家政府职能，在开展宏观调控、科学决策时，是一种“准国家”身份；另一方面，区域政府同样代理非政府主体的部分功能，在合理配置当地资源、促进地区生产、完善政策生态环境中，努力达成经济利益最大化的目标，同时在与其他区域的产出、管理与创新竞争中，也发挥着独一无二的作用，即一种：“准企业”的身份。区域政府在发挥超前引领作用时，针对不同类型的区域资源采用的工具与方式也有所不同：首先，对于区域内的产业资源和自然资源，需要依据本地比较优势谋划资源布局，制定合适的产业政策；其次，对于区域的公共产品和公益项目，需要通过道德调节的方式，引导这一类资源实现高效配置；再次，对于区域内的基础设施和社会保障，区域政府应发挥财政金融的作用，吸引资金投入潜在项目，激发本地经济并构筑区域经济发展潜力。

三、政府超前引领作用的历史经验与经济理论

政府的“超前引领”在经济相对落后地区的作用更加明显。经济不发达地区想要实现“赶超”或“跨越式”发展，仅仅依靠市场自发力量是十分困难的，历史经验和经济理论都表明，经济不发达地区实现起飞和发展更需要政府发挥“超前引领”的导向作用。

历史经验表明，政府的“超前引领”对市场经济的建立发挥了决定性效果与作用。马克思提出国家权力的掌控是所谓原始积累的一个重要因素[2]，在资本原始积累时期，英国政府支持下的“圈地运动”席卷整个国家，这一运动将土地所有权与原始资本相结合，推动商品市场和劳动市场的形成。政府“超前引领”战略对于第二次世界大战后新兴工业化国家的兴起也起到一定促进作用，新加坡、韩国等亚洲大陆新兴工业国家的经济起飞在很大程度上得益于政府主导的产业结构调整与优化升级。以新加坡为例，新加坡政府一直坚持亲商发展战略，大力优先发展经济。政府的组织架构以服务企业为核心，打造极简流程、集约服务。其之所以能成功营造良好的营商环境，得益于超前引领下先进高效的管理和控制。政府在招商引资过程中，以企业发展为核心，优化企业服务流程模式，保障企业创新的法制环境，运用灵活的税制降低企业成本，优化服务体验，有力地促进了经济的发展。

在经济理论上，发展经济学也为强调政府引领作用提供了相应的理论支撑。1943年，奥地利经济学家罗森斯坦·罗丹提出“协作失灵”一词，认为互补性投资结构支撑了经济发展，大规模协作失灵会引起市场丧失功能和失灵无法运转，经济发展长期停滞不前，陷入“低水平均衡陷阱”。罗丹以此为出发点提出了“大推进”构思，以多部门协作性投资的策略搭建市场体系，引领产业体系规模化发展。而他也提出想要达成公共投资的合理配比就需要政府进行推进与引导。赫希曼进一步革新、发展了这种思想，不仅分析了产业间平行联系，他还对产业的前向与后向联系进行了探讨，指出选择发展经济中一些核心部门创造更新更密切的产业联系，采取不平衡发展的产业政策[2]，进而推动整体全局产业体系的发展。同时，发展经济学还认为有效的行政管理是落后地区最值得争取与改进的稀缺资源之一，这也说明了政府引领经济落后地区产业转型发展的重要作用。

四、政府超前引领作用在福建省南平市的实践

（一）南平市产业发展存在的问题

南平市位于福建北部，武夷山北段东南侧，与浙江、江西交界，又称“闽北”，是福建省占地面积最广的地级市。“人文荟萃霞光放，福地南平千古扬”，福建南平历史悠久，文化底蕴浓厚，是我国南方地区开发最早的区域之一，所属10个县（市、区）建县都在千年以上，是闽越文化、朱子文化、武夷茶文化、建盏建本文化的发源地。除丰富的文化底蕴外，南平市的自然资源也十分富裕。其独特的地形和气候条件使得南平市成为我国南方地区重点集体林区，它是地球同纬度生态环境保护最好的地区之一，也是欧亚大陆植物资源最丰富、植物种类最多的地区之一，被誉为“南方林海”与“中国竹乡”。2021年南平市经济社会发展统计公报显示，2021年南平市第一产业增加值346.36亿元，增长5.8%，一产规模增速放缓，比重有所下降；第二产业增加值754.55亿元，增长3.8%，二产规模近年来呈先上升后下降；第三产业增加值1016.67亿元，增长8.7%，其规模逐年上升。整体上，南平市产业结构由“二三一”向“三二一”转变。2021年，南平市生产总值继2020年突破2000亿元大关后再次上升，达到2117.58亿元。三次产业结构占比调整为16.4∶35.6∶48.0，经济发展与产业发展正稳步前进。

但是，作为福建省重要水源保护区与生态屏障，南平市承受着加快经济发展与保护生态环境的双重压力，且因山区地质条件复杂恶劣，南平有‘闽道更比蜀道难’之称，交通瓶颈长期制约，区位劣势明显，综合实力在全省处于落后地位。其产业发展过程中也存在许多问题：第一，2021年全国一产占比平均水平为7.3%，南平市一产占比16.4%远高于全国水平，地区工业化水平较低，现代化农业体系建设不够完善，仍存在较大发展空间[3]；第二，产业结构合理化程度仍不够高，2021年三大产业占比均未超过50%，产业结构呈现“三二一”并不代表南平市发展到后工业化阶段，而是工业化中期阶段工业发展不完全，产业结构“虚高度化”的具体表现。在南平市加快工业化进程中，第二、三产业比例倒挂，产业结构演变呈现非均衡性。产业现有基础与产业高质量发展的目标还有明显差距，实体经济仍处于困境；第三，推动高新技术产业发展的人才资源缺失，高端技术人才严重不足，导致技术创新发展动力不足，无法实现产业高质量发展；第四，与同省其他城市相比，南平市经济发展落后明显，2021年南平市GDP仅是厦门GDP的30.1%，GDP在全省九个地市中排名倒数第一，经济基础相对薄弱，成为福建最“穷”的城市，经济发展压力较大。

（二）南平市发挥政府超前引领作用的具体措施

第一，改善投资环境，发挥区位优势。南平市应对投资环境进行大幅度改善，以期在一定程度上改变其区位劣势。相对于福州、厦门、泉州等地，南平地理位置较差，基础设施相对落后，不利于投资环境的形成。基础设施水平与地方经济发展状况密切相关，南平经济水平相对处于弱势，若不考虑实际情况，盲目按照他市标准加强基础设施建设，不仅会耗尽财政资源也无法形成优势。在这种情况下资源和项目仍然会选择其他城市。因此必须发挥政府超前引领功能，对于南平产业格局进行宏观调控与精准规划，在财力有限的情况下，构建适合部分主导产业发展的投资环境，形成特殊的投资环境优势，产生巨大的产业招商吸引力。只有这样才能改变区位劣势，赢得行业快速建设和发展的机遇。

第二，突出绿色产业发展，全产业链支撑绿色经济。依托南平优良的生态环境与自然资源，将绿色经济抓在手上，搭建产业发展大框架的绿色发展自信。推进食品产业“千亿产值”行动，全产业链构建发展支撑。南平市可以立足“福建粮仓”优势，促进现代农业规模化、标准化、品牌化发展，培育农林产业化龙头企业，提升农业组织化程度。同时着力策划“旅游+”，用好武夷山“双世遗”品牌，做大“大武夷旅游圈”，推动旅游业成为战略性支柱产业。着力项目策划与市场运作，增强武夷山旅游的文化内涵，拓展度假旅游功能，丰富旅游目的地的旅游产品体系，实现从单一景点旅游逐步向文化、休闲、观光旅游转变，促使旅游产业成为战略性支柱产业。

第三，培育特色县域经济，搭建全市绿色产业体系。着力培育县域特色规模经济，县域经济是追赶超越的主体性力量，加大实施“一县一高校”、“一县一院所”、“一县一园区”等工程，注重资源的关联性，向优势资源聚焦，着力夯实生态产业基础。在发展的动力上，以项目开发为抓手，引进培育规模产业。南平应着力推动“规模化、标准化、品牌化、市场化”的运作方式，形成“武夷山一泡茶、建瓯一篮菜、光泽一只鸡、政和一根竹”等县县有特色的产业格局，同时抢抓“生态+”“创新+”“互联网+”等机遇，以生态+引领经济社会发展方向，以创新+延伸产业链和价值链、优化产业结构，以推进“互联网+”拓展产业组织形式创新、实现弯道超车，加快经济转型升级的催化作用，推动县域经济发展，为绿色产业体系打下坚实基础。

第四，推动政府提高项目策划水平与招商实效。提升项目策划水平要着眼于缺失点，紧紧追随上级政策和投资导向，争取更多高水平项目。加大力度策划一批建设“大通道、大网络、大运输、大物流”等基础设施的大项目，策划一批实现生态产业化、产业生态化的大项目，策划高新技术中高端产品项目。提升招商“选资、抢资”实效则更需要政府发挥引领作用。政府仅仅依靠税收优惠来吸引投资往往是无效的，投资者最终关注的是投资回报而非短暂的优惠政策。如果引进的资本能够融入到当地的产业链中，产业集群的竞争优势会让投资者的资本迅速产生收益，也会给当地产业带来效益[4]，从而实现双赢。要抓住沿海发达地区产业升级转移的机遇，把苏、浙、粤等发达省份以及福建省内福州、厦门等发达城市作为引资要点地区，有针对性、有着重点地进行招商，提高产业招商效率。此外，还可以通过争取地方政府债券，强化政府债务置换；规范选择PPP项目合作伙伴，盘活存量资源，变现资金用于重点领域建设；以项目合作公司为主体，构建市属国有公司、民营企业与央企、省属国有公司多方式项目新型合作机制进一步拓宽资金来源，多方面搭建南平市产业发展的“资金库”。

参考文献：

[1]李宜达.政府与市场经济学：对经济学理论体系的创新与发展[J].北方经济，2022（11）：65-68.

[2]种项戎.政府“超前引领”研究——以邢台产业发展为例[J].经济研究参考，2015（39）：89-92.

[3]吴文杰，黄丽霞，杨芷涵.经济欠发达地区产业人才需求面临的挑战与对策——以南平市为例[J].福建轻纺，2022（10）：48-51.

[4]黄信敏.欠发达地区地方政府促进产业集群发展的政策研究[D].厦门大学，2005.

[5]陈云贤.中国特色社会主义市场经济：有为政府+有效市场[J].经济研究，2019，54（1）：4-19.

[6]丁远.浅论地方政府超前引领区域经济理念的新发展[J].现代经济信息，2014（8）：409.

[7]彭勃，彭松建.放眼世界 探索创新——评陈云贤的《论政府超前引领》和《超前引领》[J].区域经济评论，2014（2）：159-160.

作者简介：陈丽楠（1998—），女，浙江丽水人，福建师范大学经济学院硕士研究生