摘要：新《行政诉讼法》第 25 条所采取的行政相对人与利害关系人原告资格之区分规定，无意中蕴含了对行政诉讼原告资格的两层次理解，但利害关系标准存在明显缺陷与适用困境。德国保护规范理论集公权研究之大成，通过客观规范的解释方法以识别公权利，不仅构建起公法上的权利体系，更成为德国行政诉讼中诉讼权能之判断标准。引入保护规范理论作为第三人行政诉讼原告资格的认定标准，具有廓清争议，回归行政诉讼公权利救济本质的重要作用。本文参酌德国及我国台湾理论与司法实践，以“三步骤”方法为依据，探讨了保护规范理论在第三人诉讼模式下的具体运用，包括竞争者诉讼、相邻权人诉讼、物权人诉讼、消费者权益保护诉讼类型下行政诉讼原告资格的认定。

关键词：保护规范理论；第三人行政诉讼；原告资格；认定

一、保护规范理论的核心内容

（一）前提结论：公民一般性的行政执法请求权之否认

从公权利理论出发，行政法律规范的根本目标在于维护公共利益，绝大多数法律规范不以个人利益保护为目标，公民并不当然享有公权利。行政法上的权利义务并不对等，公民并不享有概括性、一般性的行政执法请求权。即便是借鉴民法上请求权基础理论，以构建行政诉讼原告资格标准的观点，也将行政法上的请求权定义为“公民为了贯彻其公权利，而向行政机关提出的作为或者不作为的要求”[1]。行政法上请求权的存在须满足涉权性要件，即使在行政法律规范设立了行政机关的职责义务情况下，公民据此也并非确然取得请求权，职责义务向公民行政法上请求权的转化须满足一前提条件，即该行政机关的职责义务须与当事人的权益相关。

（二）理论内核：公权利与反射利益的实质二分

基于前述结论，公民因行政法律规范的执行所受之利益影响，通常仅因其作为社会成员之一份子身份而享有，为公共利益实现之反射作用，即反射利益。如市政建设、打击违法等行政行为营造了良好舒适的生活环境，但公民不能据此而主张一般概括性的要求提供舒适环境之请求权。

二、保护规范理论适用“三步骤”方法

首先，关于争议涉及法律规范的定位问题，兹有三点须以说明。其一，我国属于大陆法系国家，权利之法律依附性不可任意抛弃，公权利之探求应以行政法律规范为依据。至于宪法基本权利规定可否成为公权利的来源依据，即宪法司法化问题，笔者认为，由齐玉苓案所引发的宪法司法化问题由来已久，学界观点繁多、颇具争议，但在2008年12月8日《最高人民法院关于废止2007年底以前发布的有关司法解释（第七批）的决定》（法释〔2008〕15号）将《最高人民法院关于以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利是否应承担民事责任的批复》（法释〔2001〕25 号）废止之后，至少在司法实践中，宪法司法化之可能性已经不复存在。因此，笔者认为，宪法规范不能成为公权利之来源。即使在德国行政审判实践中，“基本权的规范外效果”也被严格限缩[3]。其二，关于起诉主体指明法律依据的义务，笔者认为，我国的行政法律规范种类繁多，除狭义上的行政法律外，尚有大量存在的行政法规、地方性法规、规章与规范性文件，在法律体系尚不健全、公民法制素养较为低下的情况下，要求起诉主体在纷繁复杂的法律规范中寻求正当的法律规范，实为强人所难。

其次，规范保护目的之探明，在于判断行政法律规范在维护公共利益的同时是否兼具个人利益保护目的。其本质上属于法律解释问题，无外乎文义解释、历史解释、体系解释、目的解释等方法。在此需强调的是，在探求规范保护目的时，切忌拘泥于立法者的意图，而应运用客观化的解释方法进行综合考察[4]。由于行政诉讼两造主体地位实际并不平等，在多种解释均可成立的情形下，应采取有利于起诉主体的原则进行解释，认定公权利存在。

此外，关于“基本权利的规范内效果”，即合宪性解释方法，应在一定程度上得到认可。当无从于行政法律规范中获致公权利，而又将导致公民基本权利的严重侵害，则即使无明确法律规定，也应从基本权利的防御功能出发，承认公民的原告主体资格。否则，不利于人权保障与法治国建设。

三、护规范理论的第三人原告资格认定

在前述保护规范理论适用“三步骤”方法基础上，下面仅就保护规范理论的具体运用进行探讨，期能为保护规范理论的司法适用提供有益借鉴。参酌德国及我国台湾地区理论与我国司法实践，第三人行政诉讼原告资格认定的重难点，主要集中于举报人、竞争权人、相邻权人、物权人、消费者诉讼类型。前文已就第77 号指导性案例为例，解释说明了举报人诉讼类型下行政诉讼原告资格的认定，下文则主要探讨后四种诉讼类型下行政诉讼原告资格的具体认定。

（一）竞争者诉讼原告资格认定

依据保护规范理论适用“三步骤”方法，行政诉讼原告资格的认定应当首先回溯具体行政法律规范。对于第一种行政行为类型，《行政许可法》第11条可视为法源依据。其次，探求系争法律规范之保护目的。从文义解释观察，《行政许可法》第11条虽然规定行政许可之设立应考虑公民之积极性、主动性，但依此不能得出该条规定以竞争者的同业竞争权为保护目的；从立法意图考察，行政许可之设立，以促进经济发展、稳定竞争秩序为考量，竞争者之公平竞争权非为行政许可设立之考量因素[5]。竞争者因行政许可行为可致经营利益上的影响，但该利益影响实为行政许可之反射利益，竞争者并不因此而具有公权利，并无行政诉讼原告资格。对于第二种行政行为类型，《反垄断法》第5章关于滥用行政权力排除、限制竞争的法律规定可视为法源依据。同样，对上述法律规定进行规范保护目的的探求。该章法律规定的内容均要求行政机关不得为排除、限制竞争的行政行为，其立法目的除维护经济秩序、保障公平竞争环境外，应兼具同业竞争者平等竞争地位之维护目的。竞争者据此可享有请求行政机关排除不利干预、保障公平竞争地位的公权利。基于竞争者身份，可为相应之行政诉讼。

（二）相邻权人诉讼原告资格认定

相邻权人诉讼，在台湾亦称为“邻人诉讼”，属于典型的第三人诉讼类型。通常发生在与土地有关的行政行为。相邻权实指“相邻关系”，属于民法上的权利，按照《民法通则》与《物权法》的规定，主要包括日照、采光、通行、排水等内容。

当事人以相邻权受损为由，可否提起行政诉讼的关键在于，上述民法上的相邻权是否为行政法律规范所特别保护。实践中，有关相邻权的行政诉讼，大抵为请求撤销某房屋建造行政许可，理由在于其影响了当事人的采光权、通风权等相邻权利内容[6]。按照德国的理论和司法实践，对于相邻权人诉讼权能的判断已经走向逐渐放宽的趋势，只要相邻权人的相邻权利为某种建筑措施或行政行为所影响，就应考虑其相关利益，并许其提起行政诉讼。

在我国台湾地区，亦基本认同上述做法，如关于防火墙、消防逃生设施等的规定，当系为了避免火灾发生时火势快速蔓延，故其保护对象除一般大众外，尤应及于邻地居民。换言之，邻人的生命健康及财产权利，应属上述规定所保护的法益。关于楼房高度的限制规定，亦以邻人“日照权”为保护内容。

（三）物权人诉讼原告资格认定

此种诉讼类型常见于司法实践，主要表现为当事人以“物权人”身份，认为土地使用权或房屋所有权登记行为侵犯其物权，而请求撤销该行政登记行为。兹举一则案例予以说明：原告刘桂杰与刘桂芬为兄妹关系，刘桂芬以所有权人身份将其母亲所购之房屋出卖给第三人刘某某，锦州市太和区房地产管理处遂为刘桂

芬颁发了《房产执照》。原告刘桂杰得知此事项后，以其共有权、继承权受损为由提起行政诉讼，要求撤销该涉案房照。一审法院认为，产权执照颁发行为于法有据、程序正当，应属合法，进而判决驳回原告诉讼请求；原告上诉后，二审法院摘抄刘广明案裁判要点认为，行政诉讼中的“利害关系”限于公法上的利害关系，除非法律特殊规定，不应包括私法上的利害关系。房产登记行为虽可能对债权人或继承人的权利实现产生影响，从而债权人或继承人与行政登记行为可生一定的利害关系，但该利害关系属于私法上的利害关系，债权人或继承人并不具有行政诉讼的原告主体资格，当事人应诉诸民事救济途径予以解决[7]。二审法院据此判决，撤销一审判决，改判驳回原告刘桂杰的起诉。笔者认为，二审法院的裁判结论可得认同，自无疑问；但二审法院在适用保护规范理论进行原告资格认定上，仍体现出机械适用之盲从嫌疑，何以在未指明案涉具体行政法律规范的前提下，径行得出原告刘桂杰对房产登记行为并无公权利存在的结论？笔者认为，运用保护规范理论“三步骤”方法，判断该案原告资格的正确路径如下：首先，定位争议涉及的法律规范。《房屋登记办法》第 20 条、第 22 条分别规定了取得房屋登记所应具备的积极条件与消极条件，可作为法源依据；131其次，探明系争法律规范之保护目的。从文义上看，房产登记行为并不以第三人之债权或继承权为考虑内容；从立法目的来看，房产登记旨在明晰产权所属、维护房产交易安全，第三人债权或继承权非为房产登记之保护对象，房产登记机关亦不可能全然考虑第三人于房产上的权益。从而得出结论：原告刘桂杰并不享有公权利，无行政诉讼原告资格[8]。

（四）消费者权益保护诉讼原告资格认定

这一诉讼类型主要发生于食品、药品消费领域，因举报行为而起，常见的诉讼情形为：消费者的合法权益因经营者违法销售行为而受到影响，消费者遂向行政监管部门举报，并要求查处违法销售行为，因对查处结果不满而提起行政诉讼。前文已就举报人行政诉讼原告资格进行说明，并已得出举报人对于举报答复行为并不生公权利的判断。惟在此处须予重点说明的是，基于《消费者权益保护法》而享有的消费者权益如知情权、赔偿请求权等，能否成为行政法律规范之特别保护内容？笔者认为，此一诉讼类型与前述第77号指导性案例——罗镕荣诉吉安市物价局物价行政处理案实无本质差别，行政机关虽有查处违法销售行为的职责，但该查处行为目的在于维护市场秩序、保障社会公益，并不以消费者的相关权益为转移，消费者并不因此而享有一般性的行政执法请求权。从本质上讲，消费者因违法经营行为所生之权益侵害，属于民事侵权范畴，应诉诸民事救济途径予以解决。在德国《金融监管法》中，特别规定了“消费者集合性权益”概念，希望以此明确行政法律规范所保护的消费者权益实属消费者集体利益，非专属于某一特定消费主体。至于我国《行政诉讼法》第25条规定的食品药品安全领域的行政公益诉讼，应属于客观诉讼范畴，仅为我国行政诉讼之例外情形，并非本文讨论内容[9]。司法实践中，经常发生民事纠纷诉诸于行政诉讼的情形，因对“合法权益”的理解存有误解，“利害关系标准”在司法适用上常常自我矛盾、无法自圆其说。而保护规范理论作为公权利之识别方法，将行政诉讼定性为公权利救济制度，则有利于避免上述困境。按照保护规范理论的逻辑思维，此种“民行交叉”诉讼案件下，行政诉讼原告资格判断标准均在于，所谓民法上的私人利益是否为行政法律规范所特别保护，持肯定结论，则享有公权利，并具有行政诉讼原告资格；持否定结论，则不享有公权利，亦不具有行政诉讼原告资格。

四、结语

引入保护规范理论作为第三人行政诉讼原告资格的认定标准，不仅有助于提供客观规范化的思维模式，更促使行政诉讼回归于“公权利救济”的本质属性，有利于构建起无漏洞的权利救济制度，固守主观公权利保障模式，明确公权利救济与私权利救济边界，切实衔接实体法律规范与诉讼法律规范。以台湾保护规范理论三层次适用过程为借鉴，本文提出了保护规范理论适用之“三步骤”方法，并以第 77 号指导性案例为例，得出了举报人于举报答复行为不生公权利，并无行政诉讼原告资格的结论。在保护规范理论适用之“三步骤”方法基础上，本文以第三人诉讼模式为抓点，具体探讨了保护规范理论于竞争者诉讼、相邻权人诉讼、物权人诉讼、消费者权益保护诉讼下行政诉讼原告资格认定的具体运用，以期能为我国行政司法审判实践提供有益借鉴。

参考文献：

[1]黄宇骁.行政诉讼原告资格判断方法的法理展开[J].法制与社会发展，2021，27（06）：88-110.

[2]白云锋.论行政诉讼原告资格的审慎审查义务——基于行政协议第三人诉讼的省思[J].西南政法大学学报，2019，21（03）：39-55.

[3]霍振宇.举报投诉人行政诉讼原告资格探讨——兼论行政诉讼原告资格的判断方法[J].法律适用，2019，33（06）：100-113.

[4]陈刻勤.民事权益受损者行政诉讼原告资格考辨[J].行政与法，2022，28（01）：67-81.