应急管理综合行政执法承担着解决安全生产、防灾减灾救灾、应急救援等领域突出问题，具有防范化解重大安全风险，保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。基层应急管理综合行政执法能力是衡量治理水平和治理能力的重要标志，要持续优化推动基层应急管理综合执法能力的提升，为基层的经济社会发展创造平安稳定的社会环境。

一、基层应急管理综合执法能力建设的意义

党的十八大以来，中共中央、国务院先后发布了一系列政策文件，要求要完善基层综合执法体制机制，推动执法重心下移，提高行政执法能力水平。《行政处罚法》又明确可以将行政处罚权交由乡镇（含街道办事处，以下简称乡镇）政府行使。

乡镇处于我国行政管理体制的末梢，应急管理综合行政执法又是关系到人民群众生命财产安全的大事，切实有效的提升基层应急管理综合行政执法能力，可以更好地推动应急管理“关口前移”，将安全隐患消灭于萌芽之时，维护基层的和谐稳定，是我国基层社会治理能力提升的“最后一公里”。

二、基层应急管理综合执法能力建设中面临的问题

2.1执法改革思想认识不到位

应急管理综合行政执法的范围包括危险化学品、烟花爆竹、矿山、工贸等行业领域安全生产监管，以及国家机构改革后划归应急管理部门职能的防震减灾、火灾、水旱灾害、森林草原、地质灾害等有关应急抢险和灾害救助等方面整合。但实际工作中，基层应急管理综合行政执法队伍思想大多还停留在原有的安全生产领域的执法监管，对于防灾减灾、防汛抗旱等领域执法工作有所弱化，不知道如何执法、执法的重点以及法律依据。

2.2基础薄弱后勤保障有缺失

“人少事多没经费”基本上成了基层政府的通病，致使基层应急管理综合行政执法人员的数量、专业素质、编制属性与上级要求的“相差甚远”。部分乡镇从事应急管理执法的人员不能做到专职专用，且大部分编制为事业编制和工勤编制。年龄断层现象屡见不鲜，年纪偏大的同志有的甚至未取得行政执法资格证，新进的年轻同志经验又不足，不利于延续性工作的顺利开展。装备方面更是“捉襟见肘”，执法车辆、执法设备、制式服装配备严重不足，执法的权威性和严肃性大打折扣。

2.3应急管理执法行为不规范

实际从事应急管理执法的人员多是“半路出家”，而应急管理执法的内容相对较为专业，执法中对于问题隐患的查处容易流于表面形式，造成滥用自由裁量权，影响执法公正。基层应急管理执法人员在执法程序、法律适用、证据采集、文书制作等方面做的不够严谨细致，落实“三项制度”有难度，与“严格、规范、公正、文明”执法的要求还有差距。

2.4应急管理主体权责不明晰

基层应急管理综合行政执法部门的“权”不够明确。应急管理执法队伍承担的主要是与“安全”相关的职责，但一些乡镇把本不该属于应急管理部门职权范围内的安全监管工作“一股脑”增加到应急管理执法内容。此外，基层应急管理执法部门的“权责”不对应。有的地方习惯将所有安全生产事故的发生都归责到应急管理部门身上，或者将应急管理执法部门和其他主管部门“各打五十大板”，极大的打击了执法人员的工作热情和积极性。

2.5配套监督指导机制不健全

应急管理执法下放过程存在“一刀切”现象：一是有些地方“一刀切”地将应急管理执法事项下放到所有的乡镇，没有对乡镇的承接能力进行调查研究，造成“两不管”情况；二是有些地方“一刀切”地将所有应急管理执法事项都下放到乡镇，但有些事项是只有县级以上部门才可以实施，下放范围扩大化。究其原因，还是在应急管理执法事项下放过程中的相关配套政策没有同步制定实施，监督指导机制没有有效建立，没有做到“既要放，也要管”。

三、基层应急管理综合行政执法能力建设走出困境的对策

3.1系统准确把握执法改革要求

基层党委和政府要全面、系统、准确地把握综合行政执法体制改革的要求，提高政治站位，积极推动基层应急管理综合行政执法能力的提升。一要改善基层执法环境，从人员编制到经费等各个方面为执法能力提升提供后勤保障，做好坚强后盾。二要牢固树立法治思维，深刻认识新时期下基层应急管理综合行政执法工作的意义。

3.2全面加强基层执法队伍建设

首先要有“人”，乡镇要选拔一定数量专业性强、具备执法资格的同志充实到应急管理执法队伍中来。其次，要有“物”，即要配齐应急管理执法过程中所需要的的执法车辆、执法设备和制式服装，以提高基层执法的严肃性和权威性。最后，要做好执法人员的培训工作，加强系统性执法业务培训，提升基层执法人员解决实际执法问题的业务能力。

3.3切实规范综合行政执法行为

执法行为代表着行政执法机构为人民服务的形象，要推进公正文明执法，一方面要落实好集基层行政执法流程规定，制定符合基层实际的、统一、便捷、清晰、明确的执法流程细则，统一使用正确格式的执法文书，从而提高综合行政执法的质量。另一方面，要落实好行政执法“三项制度”，一要做到执法在阳光下运行，事前、事中、事后贯彻公示制度；二要做到执法全过程记录，使执法全过程有迹可循；三要明确重大执法事项法制审核机构和审核范围等内容，规范法制审核制度。

3.4切实厘清应急管理权责清单

要制定明确的应急管理执法权责清单，不得随意增减应急管理执法的权力和责任，明确和细化应急管理部门和其他负有安全生产监管职责的部门的权责边界，按照“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的精神，不得将执法主体不明确、执法事项无人认领的事项都划归到应急管理执法范围，更不得追责范围扩大化，严禁“各打五十大板”的怪象发生。

3.5放管结合健全优化配套政策

提升基层应急管理执法能力，既要“应放尽放”又要“放管结合”，同时还要做到“优化指导”，制定相应的配套政策。要对需要下放的执法事项和承接乡镇进行充分的调研论证，结合实际情况、企业数量、产业结构、发生事故的频次、往年执法情况等制定切合实际的决策，确保执法事项“放得下”“接得住”。同时，要加强对基层应急管理执法的监督指导，及时发现基层在执法过程中存在的问题，及时纠正，建立健全县乡二级执法间的协调配合机制，为基层应急管理综合行政执法能力的提升提供政策支持。