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摘要：金融对于我国发展社会经济有着重要意义和影响，随着我国经济的发展，金融体系和理论逐步更新变化。2005年时，联合国提出了普惠金融这一新概念，虽然说这个概念比较新，但是其中的核心内涵有着悠久的历史。它将原本松散的金融机构进行有效的整合，倡导所有金融机构都参与到普惠金融概念中，为城镇低收入群体、农民、老年人、小微企业、残疾人和贫困人群等弱势群体提供服务，其内涵在于消除贫困，实现社会公平。而普惠金融的实现需要数字技术的推进，随着普惠金融和数字技术的不断整合，解决了信息不对称和风险管理问题，高效地提供账户结算、信贷资金等多项金融专业综合服务，特别是在农村地区营业网点比较少，难以实现金融权利的公平，农村数字普惠金融有利于农村地区获得高质量的金融服务，逐步实现金融相对平衡发展。

关键词：普惠金融；城乡统筹；法律保障；金融管理

城乡统筹是实现中华民族伟大复兴的最重要部分，是解决“三农”问题的重要手段。在互联网信息技术飞速发展的背景下，数字金融服务与农村生产生活的深刻融合对于农村产业的发展和农民生活的便利性越来越重要。在共同繁荣的背景下，国务院于2021年3月发表了《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同农村振兴有效衔接的意见》[1]。强调农村振兴的关键是制定金融服务政策，特别是政治服务政策，探索数字普惠金融法律保障机制，推动城乡融合，有助于解决地区的“三农”问题。

一、农村数字普惠金融的概念

普惠金融也称为包容性金融，相关概念由联合国和世界银行于2005年首次引入。普惠金融是指在机会均等和企业可持续性原则的基础上，向所有需要的社会阶层和群体提供充足和负担得起的金融服务。目前，金融普惠取得了良好的发展成果，但我国农村地区的金融服务普及率仍然较低。数字和云技术的应用为农村地区普及金融服务创造了条件。根据供应商的不同，数字金融将供应商分为两类。传统金融实体正在转向数字化运营和互联网技术公司提供跨境金融服务，而互联网技术公司只提供跨境金融服务。鉴于上述情况，本文件采用了数字金融的第一个定义[2]。农村数字普惠金融以传统农村金融机构和金融科技企业为主要供应商，利用互联网、云计算等数字技术，以低成本可持续发展为基础。为满足农村生产生活的需要，为农村地区提供一系列专业服务，如支付、信贷、保险、财务管理、贷款等。

二、我国农村数字普惠金融监管政策及规范梳理

当前，中国农村在发展数字金融普惠服务方面取得了巨大成功。随着中国农村振兴战略的进一步推进，农产品加工业、现代农业、农村服务业蓬勃发展，农村金融服务需求显著增加。当前，我国农村数字普惠金融的发展时间不长，监管非常不完善。农村数字普惠金融的出现刺激了农村金融市场的活力，从而刺激了金融创新。但它也给发展包容型数字农村金融服务的国家监管制度和政策带来许多风险和新挑战。有许多监管问题。考虑到当前的风险和挑战，国家出台了一套相应地应对风险和挑战的规范和政策。

三、监管法律体系欠缺针对性且覆盖业务不全面

（一）监管法律体系缺乏针对性

过去，金融监管体系没有从法律角度制定规则和条例。目前的系统要求数字金融不那么包容，但还不够全面。因此，执法人员只能参考宏观经济法规来执法。因此，非法交易可能不会受到法律制裁。其中《中国人民银行法》为全覆盖提供依据；《商业银行法》为商业银行机构提供行为规范[4-6]；《证券法》和《保险法》分别按业务内容进行了划行业式的规制引导，匹配监管组织设计落实相关规范。事实上，农村数字普惠金融是一种新的金融商业模式。其商业创新模式非常丰富。对包容型数字农村金融进行系统全面的监管是困难的。因此，有必要建立一个多层次，三维的法律体系。不仅需要专门的行业法律来规范包容性数字农村金融的市场秩序，还需要详细的监管文件来完善实施规则并为监管提供法律依据。例如，中国人民银行2010年颁布的《非金融机构支付服务管理办法》以及实施细则均将第三方金融机构定义为非金融机构[7]，但这一定义在当前现实中不具说服力，无法在实践中恢复第三方支付机构之间的社会分工。非金融机构是一个非常包容的类别，可能包括他们同意的所有其他金融机构，但保险和证券公司和商业银行除外。

（二）监管法律体系无法全面覆盖

金融产品农村数字包容性金融大大改变了农民的生活方式和生产方式。同时，农村金融数字化转型面临巨大挑战。普惠金融是金融创新的重要成果，不仅可以提高效率，还可以扩大业务范围，提高服务水平，预防和控制风险。数字普惠金融与农村金融的整合增加了农村数字普惠金融创新形式的多样性。目前，由于中国第三方支付机构的法律资格模糊，平台的业务范围扩大，面临严重的法律监督不足的考验。传统法律将第三方支付机构定义为提供中介服务的机构。第三方支付业务逐步扩大，平台业务也以某种方式扩大。这些新服务大多基于数字金融逻辑。数字经济越来越渗入金融行业。数字金融的缺陷和特点，再加上财务逻辑和财务风险等因素，逐渐产生了数字金融劫持、数字金融融合、数字金融风险判别等新风险。所有这一切使得现行法律法规无法对商业保险进行具体而全面的监管。此外，对于农村供应链的新财务模式，中国目前没有专门的立法，也没有具体的法律规定。大学刚刚把它列入临时贷款的范围。对其进行监管和规制的研究主要参考《网络借贷资金存管业务指引》《互联网金融信息披露个体网络借贷》的相关规定。但是，农业供应链融资很难适应其特殊性，不可避免地存在监管差距。从长远来看，不利于金融机构进行金融交易。容易发生非法交易，甚至损害金融消费者财产的安全，最终会影响金融体系的稳定发展。

（三）现有的行政法规、部门规章立法层次低，效力较弱

目前，我国对农村数字普惠金融监管的依据大多是建立在暂行规定、指导意见和建议等具有实验性和临时性的部门规章、行政法规和地方性法规等多种资料。但是对于农村数字普惠金融监管这个新鲜事物而言，对于实践中许多问题的监管还处在摸索阶段，还没有明确的监管方式和实践去佐证法律实施的效果，因此通过试点行政规章来进行规定也是一种正确的选择。但是根据立法渊源和《立法法》的有关规定来看，对于目前这些临时性和指导性的法律规定来看，法律阶层低，效力弱等问题，这样不但导致无法实现立法的系统性而且对监管对象的约束力也不如人意。另外对于一些政策性的规范比行政规章的法律效力都要低，例如央行和原银监会联合发布的《关于小额贷款公司试点指导意见》[9]属于指导性规定，在法律渊源中缺乏地位。也正是因为目前的指导性政策文件缺乏稳定性，导致很多金融消费者不敢轻易进行投资，导致最初设想借助小额贷款公司引导民间资本有序发展的构想大打折扣。

（四）农村数字普惠金融法律风险防范机制缺乏有效性

农村数字普惠金融借助大数据和云计算高速发展，使其提供的金融产品和以往相比创新性明显，这样的发展使“普”和“慧”得以完美地结合[10]，但是其发展也给监管带来很大的挑战。金融科技是技术领域的颠覆性创新，严重冲击了行业的发展，人工智能、大数据在行业领域的普遍应用对于我国法治建设提出多方面挑战。另外，农村数字普惠金融体系的发展一日千里，金融机构之间的关联性更加多样化，相对更为复杂，所产生的金融风险也更为隐秘。数字化应用虽然没有使得金融风险发生根本意义上的改变，也没有完全改变传统金融业务的本质，但金融风险却因此非常复杂而且隐蔽，甚至出现了大量新风险。金融监管机构显然很难平衡创新以及监管两方面工作。一方面，假如对于金融科技的发展放任不管，很有可能给消费者乃至市场带来巨大风险。另一方面，监管者假如主动防范和阻碍金融科技发展，将导致金融创新严重不足。监管的发展严重落后于业务的发展，导致对金融风险识别、理解以及监测出现严重的滞后性，未能及时采取行动实施监管，相关措施不够完善可能带来更加严重的后果。

四、我国农村数字普惠金融法律监管对策

（一）填补监管立法缺失、提高法规效力层级

在实施城乡统筹的背景下，为了解决农村金融问题，帮助农民解决融资问题，我国必须从管理根源入手。当前阻碍农村金融市场更规范化有序发展的关键是法律制度不完善。因此，为了解决中国法律制度中的一系列问题，有必要结合中国农村普惠金融的相关法律法规，以适应中国的实际情况。目前，中国农村数字包容性金融市场缺乏具体法律和有效限制。在这一领域，只有少数零散的政策文件，主要是法律地位很低的行政法规和行业法规，以标准化的方式指导农村数字普惠金融的许多方面。因此，缺乏更高的农村数字包容性金融法律将阻碍我国农村数字包容性金融的有序发展，进而影响农村振兴政策的有序发展。

（二）填补地方金融监管权力来源漏洞

地方金融监管局的设置，作为最接近农村金融市场的监管主体，明确对农村数字普惠金融的监管权限十分必要，有利于解决其执法依据、执法手段不足的问题，从而化解农村地区的金融风险。首先，应该尽快制定基本法律，从而确立地方金融监管机构的监管地位。通过法律制定的方式明确它自身的监管实质权利，包括对监管中行政处罚的权利；对地方金融新业务的批准、退出的审批权限；对于有关新金融服务的动态监管进行调整的权限。其次，明确规定央地监管机构的监管权限界限划分。明确中央监管对国家整体层面的监管标准，以及地方针对本地区特色金融进行监管的权限，并且要配合中央金融机构对本级金融监管的监督和调查工作，从而对监管不力承担责任，避免出现不同层级的监管机构进行监管的竞争，从而避免监管的空白。再次，应该明确地方有权在不违反基本法和其他法律的情况下，可以根据自身所处地方金融发展的特殊情况，针对本地区发展农村数字普惠金融的实际情况，制定符合本地区的监管条例。最后，基本法可以立足于监管的需要制定符合金融发展情况的原则、目的和政策，以此来对地方金融监管的后续立法提供有效的指引。

区域金融监督局作为最接近农村金融市场的监管机构，明确规定了监测农村地区数字普惠金融的任务，这是解决农村地区金融风险的基本问题和执法问题所必需的。应尽快制定相关领域的基本法律，确立地方金融监管机构的监管地位；在立法中确立有效的监督权力，包括规范框架内的行政处罚；增加批准地方金融交易的权利；调整新金融服务动态监管的能力。其次，明确界定中央和地方监督机关之间的监督责任分工。一般来说，明确了中央一级的国家监督监督标准，以及地方专门财政监督的地方当局的职权，与中央金融机构合作进行地方一级的金融监督调查，承担不利监督的责任，避免竞争最后，相关领域的基本法律可以根据监督需要制定与金融发展相一致的原则、目标和政策，为今后的地方金融监管立法提供有效的指导。

（三）制定数字技术和业务的标准和规则

目前农村数字普惠金融所提供的金融产品种类繁多，覆盖所有新的数字普惠金融活动非常困难。但是，农村数字普惠金融业务是以数字技术为基础的，其监管也必须以其最深层的数字技术为基础。只有这样，我们才能找到新的数字普惠金融业务背后的逻辑。因此，关于农村普惠金融法规的法律法规可以由联合立法和行业协会制定出版，为农村普惠金融应用建立统一的数字技术标准，指导数字金融技术的创新和应用。

（四）加强对农民弱势群体财政权力保护的监督

鉴于金融服务提供者与农村地区弱势群体之间的巨大权力差距，金融机构在提供服务方面发挥了重要作用。为了获得金融服务，弱势群体可能需要接受机构的不合理要求和条件，这可能导致金融机构与农村弱势群体之间的冲突严重加剧，从而形成农村人民金融的思路。目前，中国没有保护金融消费者权益的专项法律，因此没有监管金融消费者权益保护的法律依据。因此，应尽快推进《金融消费者权益保护法》的制定。其主要内容必须至少包括三个方面：第一，明确金融消费者的金融发展权。农村普惠金融主要指体制设计中的正确倾向，保护农村弱势群体（如农民）的金融服务权益，以及在一定程度上满足这些群体的金融服务需求。目前，我国法治建设没有明确的优惠保障，只是通过宏观概念指导着金融权利的保护。优惠制度的结构太大，不能保证农民能够享受这些服务，获得实际利益。因此，有必要将这种偏见转变为弱势群体可获得的金融权利，包括评估金融服务的权利、监管金融服务的权利、寻求奖励的权利以及参与金融发展的权利。二是明确金融机构的义务，增加资格原则作为农村金融消费者的基本原则，使金融产品供应商能够解释和解释其所提供金融产品的风险和财务信息。三、为确立金融监督机构的职责，应设立强有力的监督机构，赋予其强有力的监督权力，确保金融监督机构在保护金融消费者权益的监督过程中具有适当的法律监督权限和处罚措施。

农村数字普惠金融以数字技术和数字经济为基础，覆盖传统金融的“二八定律”，适应农村对于小额资金的需求周期短、支离破碎，解决农村工业发展滞后、农民收入增长缓慢的问题。本文根据相关金融法律规制的基本原则和概念，分析了农村数字金融普惠发展过程中的法律规制问题，阐述了创新视角下的相关法律依据，介绍了未来发展的主要趋势，分析了监管现状、存在的问题及原因如何保护农民的金融权利，确保农村有效发展数字普惠金融是本研究的主要目标和方向。本文认为相关法律的尽快出台是监管机构公正运作的重要基础，着重分析农村数字普惠金融发展中的法律监管问题。在研究过程中，借鉴中外的启发和经验，为构建我国农村数字普惠金融法律制度提供借鉴，解决了如何有效规范我国农村数字普惠金融法律制度的问题。明确了我国农村数字普惠金融市场活动的监管原则、模式、信用制度、法律制度和科技监管，从而支持我国农村数字普惠金融的可持续发展，出台相关法律保障，促进城乡融合，大力发展农村数字普惠金融对于更好地保障国家的中央稳定发展、有效缩小城乡差距、实现从城乡统筹、全面繁荣，振兴农村地区和更好地发展农村经济具有重要意义。

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本文为2022年广东省本科高校教学质量与教学改革工程建设项目《经济法课程教研室》（项目编号：2022ZLGC01）阶段性建设成果；广东省2021年省一流本科课程《经济法》（项目编号：2021SJYLKC02）阶段性建设成果；2015年度广东省教育厅本科高校高等教育教学改革项目《经济法》精品资源共享课的后续研究成果，（项目编号：JPKC201501）

（作者单位：广州商学院）