摘要：传统科层制是维持社会稳定的核心机制，其非人格化，等级化，分层化，规范化，集权化等特性使国家现代化建设中国家整合能力和动员能力得到了显著提高。但随着后工业社会的到来，传统科层制因缺乏灵活性、价值性大大降低了原先的优势。数字技术的发展为此提供了解决方案，即政府的数字化建设建立了工具理性和价值理性相统一、平面化和智能化相结合的科层制。同时，科层制也发挥着制约着数字技术的恶性发展。因此，通过科层制与数字技术的相互作用，可以实现科层制的效用最大化，使政府管理的组织体系更有韧性。

科层制是20世纪以来世界各国政府普遍采用的组织结构，在提高行政效率与贯彻政策执行等方面取得了巨大成功。但是科层制是建立在理性假设这一基础之上的，现实中很难将其效用发挥至最大，而且还容易忽视价值要素对社会发展的重要性，因此了解传统科层制的内在基础和困境是优化其结构的前提。

一、传统科层制在政府运行中的内在基础与困境

科层制是工具理性的产物，具有非人格化的特征，并且有着明确的治理权限与规则，注重个体的理性，任务的专业化，这不仅摒除了传统政府因人治带来的不公不允，而且极大提高了行政组织的行政效率。在韦伯看来，科层制所具有的理性是现代政府合法性的来源，是法理性权威在治理中的优势体现。但是同样科层制也丧失了传统权威以及克里斯马权威的人和性与稳定性。此外，科层制是将明确化的规则、等级视为整个社会得以存续和稳定的基础，这在已经处于稳定状态的社会中发挥着整合和促进发展的作用。但在不稳定或非常态的社会中，科层制的固化会用低效率取代原本的高效率，低稳定性取代原本的高稳定性。现如今，世界正经历着“百年未有之大变局”，在这种变化且充满风险的情境中需要克服科层制带来的低效率与不稳定，再加之疫情的常态化、chatgpt等数字技术的发展与运用，传统科层制的困境得以外化。

首先，传统的科层制忽略了价值的重要性。韦伯构建的科层制是一种理想的状态，是理性化得以最大化的一种组织形式，它所具有的等级化、制度化、协同性等特征极大地提高了政府治理的标准化、专业化、规范化程度，但同时因其自身运行逻辑的悖论与官僚固化利益集团的形成，政府有效治理受到了阻碍甚至破坏[1]换言之，科层制中对个体的定义是以抽象意义为基础的，这规避了个体层面上情感价值对其产生的影响。在现实层面，这种忽略人本价值的组织形式很难适应现如今高度强调情感价值的社会，因此工具理性与价值理性的统一是急需解决的问题，即通过工具理性高效实现既定目标，通过价值理性规范工具理性的发展，避免在其发展过程中出现的目标置换。

其次，传统科层制造成了机构间的条块分割。科层制不仅具有层级性，而且还在中央政府与基层政府之间建立了一种强动员的组织结构，这意味着中央政府一旦做出决策，科层制就可以将这一决策从国家的顶端传递到神经末梢，并深入社会基层。[2]这一模式蕴含着中央集权与地方分权之间的关系，是科层制在中央与地方之间的运用。但纵向权力关系形成的等级化与层级化将造成机构的条块分割，容易造成中央在不了解地方发展的情况下制定目标任务，而地方为了完成任务将指标以一层高于一层的方式下放下级，造成基层政府压力巨大，在完不成任务的情况下选择瞒报、谎报[3]，形成了恶性循环圈。

最后，传统的科层制形成了僵化的组织结构。专业化的分工能够在一定程度上促进效率的提升，这是泰勒科学管理原理的体现，但也容易造成各机构之间各自为政，利益部门化，而现实中的事物之间是相关联的，各项任务指标之间并不是相互独立的，比如经济与环境之间的关系，因此过度的专业化的分工会导致机构之间产生过度分化，形成僵化的组织。

二、数字技术在政府建设中的运用：数字政府的构建

习近平总书记指出：“以互联网、大数据、人工智能为代表的新一代信息技术日新月异，给各国经济社会发展、国家管理、社会治理、人民生活带来重大而深远的影响。”新技术的革命与发展同样为政府的改革带来契机，加强数字政府建设是建设网络强国、数字中国的基础性和先导性工程，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。“十四五”时期，政府数字化转型迎来了质的飞跃，各省份相继推出了“一网通办”、“一网统管”、“跨省通办”等创新性的举措，并从结构和功能方面调整了政府的治理模式，具体表现为移动互联网、大数据技术以及人工智能技术在政府中的运用。[4]这并不是数字技术在政府治理中的简单运用，而是一种整体性的变革。这一变革促使传统科层制的更替与发展并不断适应现行的数字化模式，具体表现为“后科层制”、“超越科层制”、“摧毁科层制”、“了结科层制”等理论的发展。在一定程度上，数字技术的运用缓解了传统科层制在政府运行中的困境，并将传统金字塔式的层级体系逐步转变为网络状、扁平化、开放式、整体性的治理体系，形成了“上、下、左、右”互联互通的格局。

（一）传统科层制在数字时代面临的突破

科层制的产生是基于大规模专业分工的出现，即通过至上而下的层级结构来实现标准化与规范化的任务与目标。但是这一目的的实现需要建立在社会稳定的基础之上，并且科层制也维系着这一稳定。然而，随着时代的变迁，尤其是数字技术的发展与运用使得传统国内的层级结构面临着改革、国家间的界限遭受着冲击。换言之，新要素的加入打破了原先的稳定，而信息层层上传、决策层层下达的科层制不足以应对此变化。因此，传统科层制在数字时代面临着重大突破。

首先，打破了原有工具理性的思想支撑。韦伯提出了理性的两种分类，即工具理性和价值理性，并且将理想化的科层制建立在工具理性的基础之上，但是完全的理性在现实中是很难实现的。数字时代给社会来带来最大的变化是权力的转移，即将传统掌握在顶层层级结构中的权力逐渐下放至人民，人民的权利意识在媒介的帮助下得以觉醒。传统政治中政府与个体之间统治与服从的价值观逐渐被平等、公平等理念取代，个体的主体地位得到了最大限度的承认。此外，非量化的指标成为了政府绩效的组成部分，比如服务的满意度等。这是工具理性与价值理性结合的表现，其中工具理性为价值理性的实现提供了强大的物质基础，是价值理性得以实现的前提；价值理性通过对工具理性的规约避免其在发展中出现目标置换。

其次，改善了原有等级化与层级化带来的横向与纵向的发展不平衡。传统的科层制是以严密的层级化为基础形成的，强调纵向之间的领导与监督作用，是管理思想在政府领域的运用。但数字技术的运用使得多重主体的重要性得以体现，改变了原先单一主体的格局，发挥了各群体组织的优势，具体表现为：治理理念取代了管理理念，网络化的治理取代了层级化的治理，并形成了跨区域的边界协作治理、跨层级的纵向整体治理、跨部门的横向协同治理以及跨公私领域的合作治理。

最后，改变了原有封闭与僵化的组织结构。科层制是一种与工业社会自洽的，具备法理性、稳定性、封闭性、可预期性的管理制度。随着工业社会向数字社会的转变，这种封闭与僵化的组织结构不能在变化迅速、信息丰富、知识密集的社会和经济中正常发挥作用。贝克曾指出，现代社会风险的来源不再是对自然缺乏控制而是控制太完美，是工业时代建立起来的规范和体系，是人类自己创造的“制度化”的风险。这种风险是制度化难以应对日益纷繁复杂与充满变化的世界而造成的，因此需要突破原有科层制所具有的封闭与僵化。

（二）数字技术在政府建设中的运用

大数据、算法、区块链等数字技术深刻影响着社会经济发展，以数字驱动和数字治理为核心特征的政府数字化转型成为国家治理的核心议题。“数字信息”是政府进行数字化转型中最为基础的信息资源，将信息以数字化的形式展现能够克服科层制层层传递带来的信息失真；“算法”是政府进行数字化转型中的信息加工机制，将算法引入政府建设，嵌入科层制能够为政府决策、公共服务与治理创新提供工具支撑，并实现工具理性与价值理性的统一；“区块链”是政府进行平台建设与协同治理的重要工具，实现区块链与科层制的融合建设能够打破传统科层制的局限，实现情境化的科层区块链，具体可以分为多中心的科层制与科层化的多中心治理。因此，数字技术在解构传统的制度要素的同时，也不断改进政府的制度化建设。

首先，数字技术推动政府运作模式的变革。在数字时代，现代信息通信技术在解构传统社会形态的同时，也打破了政府传统的组织结构和运行方式。网络社会的出现和信息通信技术的普及大幅度降低了个人对政府的依赖程度；网络社会与之带来的是平台社会的兴起，平台承继了政府的部分权力，人民通过平台获取、发布信息在很大程度上受到了平台规范的制约，即传统强制性的政府权力在某种程度上转移至其他主体。这种基于互联网交互的大数据信息获取能力和人工智能运用的双重驱动直接推动着数字社会新形态逐渐取代传统的工业社会。在这种趋势下，西方学者对此进行反思，即数字社会新形态促使政府构建数字化与网络化的政府运行系统，也即在虚拟社会与现实社会之间、公众与政府机构之间、政府内部结构之间实现信息的实时交互与共享，从而实现跨领域、跨系统和跨层级的协同合作。简言之，现代社会的信息流动和传播越来越依靠网络而不是官僚渠道或者其他制度性驱动。在中国，数字技术推动政府实现了网络技术和管理服务相结合的基础建设，如“政务运行一张网”、“互联网+政务服务系统”的建设。

其次，数字技术促使工具理性与价值理性的内在统一。现代社会中公共事务的日益复杂与传统政府运行低效之间的张力日益加剧，逼迫政府舍弃或终止传统的碎片化管理模式，以整体性治理为价值理性，更加强调跨层级、跨部门的协同与合作，推动政府治理由部门走向整体，由破碎走向整体，提供无缝隙的、整体性服务。整体性的动员能力是国家治理能力的体现，集中力量办大事，能够将社会资源投入更具有效能的事情上。而实现目标与任务不仅要注重结果的工具理性，也要注重过程的价值理性。“公共服务理念”是价值理性的集中化体现。数字政府从技术层面阐释了数字化时代对政府整体性治理理论模式的新要求，是整体性治理在信息社会的工具理性和路径的呈现；反之亦然，整体性治理成了数字时代数字政府建设的价值追求和内在使命，二者在数字时代实现了工具理性与价值理性的有机统一。在实践中，通过算法、云计算、人工智能等技术可以获取公众价值性的需求，不断推进政务服务流程再造和跨界兼容协同，以数字化规则打造出“以人民为中心”的智慧、高效、便捷的管理和服务体系。

三、传统科层制在数字建设中的优化与重构

科层制是政府实现稳定运行的重要机制，韦伯认为“理性的国家是建立在专业官员制度和理性的法律之上的”。基于法理性的科层制具有集权主义、层级化、等级化、规范化、非人格化等特性，彰显着科层制在稳定的情境中具有的高效率、可预期的优越性。但是随着技术的更新与变化，传统的科层制一方面制约着技术发展，另一方面技术也在优化与重构传统的科层制。

（一）传统科层制对数字建设的制约

技术是一把双刃剑，在一定程度上能够赋能，在一定程度上也会制约，这是奥利科斯基“技术二重性”的体现。也即，技术在改变原有的制度的同时，制度也在制约着技术的发展。科层制是数字治理的物质载体，是数字治理得以实现的必要条件，而数字治理是科层制改善的要素，是科层制价值得以最大发挥技术要求。因此，技术与制度之间互为影响要素。“数字利维坦”是数字治理极化的体现，但是会存在一定的问题，具体表现为数字技术让公民能够获取全部的信息，拥有绝对的自由，但是公民却难以有效运用信息来维护其受到侵犯的权利。因此，只有将技术与制度相结合才能够构建稳定的社会，而制度对技术的制约作用主要表现在两个方面：

其一，科层制能够规范数字技术的发展。数字技术治理蕴含着风险，比如隐私泄露、算法黑箱、国家权力的被动转移、资本的垄断作用增强等。其中算法风险的讨论居多，主要表现在选举方面。算法选举的越位是近年来数字技术运用于选举制度中的体现，智能算法导致的选举越位是选举政治向算法公关政治阐变的一种技术后果，其中资本的利益越位于公民利益。而为了纠正这种越位，则需要政府的强制力量发挥作用，即通过官僚的强制性与科层的专业分工将治理过程随意自由、结构分散的数字治理加以整合，提高数字治理下的政治组织的稳定性和资源分配的专业性。因此，现实空间的政府能够利用科层制实现对数字技术的规范运用。

其二，科层制能够遏制数字治理的程序化。技术是由人类创造出来的工具，工具在最初的时候具有非人格化的特征，是为了满足人类的需求出现的。但技术在运用的过程中被符号化，打破了原先的程序性的治理模式。数字技术不仅面临着资本等外部力量的挑战，而且也会成为国家维系其统治的手段。政府能用既有的强制力控制数字技术的运用，形成完全的信息优势，并且在此基础上形成维系其统治的意识形态、社会舆论和普世价值，政府从而成为披着民主外衣的独裁和寡头政府。

（二）数字技术对传统科层制的优化与重构

数字技术与科层制之间的关系可以简化为技术与制度之间的关系，制度在制约技术发展的情况下，技术也为制度的优化形成了条件。因此，数字技术与科层制相互作用可以内化政府组织运转的模式，也即数字技术对传统科层制的优化，即具备扁平化、高效化、智能化的特点，具体表现为：

其一，扁平化是后科层制的主要特性，也是数字技术对科层制的优化。此前，为了克服传统科层制带来的困境，各级政府不断精兵简政，试图构建扁平化的政府结构，但是随之带来的是横向协调难度的增强。仅是制度的改变很难优化这一结构，而数字技术的出现为其提供了契机。数字技术不仅可以实现组织体系内信息的快速精准传递，而且还能通过简化科层制等级使得纵向结构扁平化，这既能提高官僚权力执行的准确性和广泛性，同时也能强化科层顶层对于整个部门的控制力，在综合性上提高了科层制的行政效率。此外，数字技术带来的扁平化也意味着开放性。传统科层制是在稳定和有限的领域中发挥作用的，但是现代社会风险性的提高以及公共领域的增加减弱了科层制的高效性。而数字技术的运用能够缓解这一弱化，并且带来多领域多主体之间的协作。

其二，智能化是数字技术的关键特性，多样性的智能算法与量化的科层制相结合可以实现工具理性与价值理性的统一。比如在公共政策的过程中，充分运用人工智能技术，相应的数据和算法能够支持形成更为快速和准确且成本更低的公共政策过程。在政策议程的设置中，政府部门可以借助数量更加庞大的数据以及相应的算法分析，实现对问题的自动识别和选择更以预防为主的政策，而且能够基于算法分析推动形成更加动态的公众参与模式，满足公众全方位的需求。

参考文献

[1] 柯贵福：《官僚制的内在矛盾与官僚主义的多重面向》，《文化纵横》2019年第5期。

[2] 高奇琦：《将区块链融入科层制：科层区块链的融合形态初探》，《中国行政管理》2021年第7期。

[3] 荣敬本：《从压力型体制向民主合作体制的转变》，中央编译出版社，1998年，第17页。

[4] 刘祺：《从数智赋能到跨界创新：数字政府的治理逻辑与路径》，《新视野》2022年第3期。