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基金项目：湖南省社会科学评审委员会项目；《政府购买公共服务第三方评估研究：基于长株潭的实践》（XSP20YBC354）

作者简介：

黄国平，1970年生，男，汉族，湖南安仁人，博士，湖南工业大学商学院副教授，主要研究方向：公共管理。

刘娇，1990年生，女，汉族，湖南湘潭人，湖南工业大学硕士研究生，主要研究方向：公共管理。

摘要：当前政府购买服务第三方评估已在全国各地得到推广。但通过对湖南省湘潭市政府购买养老服务第三方评估的调查研究发现如下问题：技术力量薄弱，专业性不强；评估流程浮于形式，调查深度不够；高度依赖政府资源，独立性不强。今后应从三个方面入手提高评估质量：打造专业评估队伍，增强第三方独立性，加强对第三方评估的过程监管。

关键词：政府购买服务；绩效管理；第三方评估

中图分类号：F81     文献标识码：A

一、问题的提出

长期以来，我国的公共服务主要是由政府直接向社会公众提供公共服务。新公共管理理论认为，由政府直接提供公共服务容易造成供给成本高、质量差、效率低等“政府失灵”问题，于是将市场力量和社会资源引入公共服务领域，将由政府提供的公共服务交由私人部门提供[1]。

我国内地的政府购买服务发端于上海。1995年上海浦东新区社会发展局兴建了罗山市民中心，委托上海基督教青年会负责管理，并于1998年接受政府养老服务委托，政府购买服务首次进入我国实践领域[2]。此后，全国一些城市陆续进行了这方面的实践探索，政府购买服务的范围逐渐扩大到医疗卫生、教育服务、社区服务、培训服务、就业服务、计划生育服务等领域。居家养老服务是最早也开展的最普遍的政府购买服务项目，早在2000年，上海市便在六个区的12个街道办事处开展了依托养老机构开展居家养老的试点工作。近年来，政府购买居家养老服务已在全国各地普遍开展。以湖南省湘潭市为例，为解决养老服务供给不足的问题，2023年计划投入3000万元，新建、扩建居家养老服务中心80个，由社会组织具体提供运营管理服务。但也带来另一个问题，如何对众多的居家养老服务机构的服务质量进行评估 ，确保政府的公共服务供给真正物有所值？

2013年7月《民政部关于推进养老服务评估工作的指导意见》中强调了养老评估的重要性，并提出了“积极鼓励社会力量参与，合理确定本地区养老服务评估形式”。2018 年财政部发布的《政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》，积极引入第三方机构对政府购买服务行为开展评价，提升财政资金效益和政府公共服务管理水平，并在2018-2019年选择十个省市进行第三方绩效评估试点，目前政府购买服务第三方评估在全国各地推广。但第三方评估仍在发展初期，如何规范发展仍在不断探索。2021年4月财政部印发了《第三方机构预算绩效评价业务监督管理暂行办法》，自2021年8月1日起施行。在实际工作中，如何有序推进、取得实效，还亟待进一步引导与规范。本文以湖南湘潭市政府购买养老服务为第三方评估为例，将研究政府购买服务第三方评估质量与具体的购买领域相结合，使研究更为深入、更具化、更具有实用意义。

二、 湘潭市政府购买养老服务第三方评估的主要做法

湘潭市政府购买养老服务服务项目包含居家养老服务、养老机构运营补贴和养老护理岗位工作人员补贴3个子项，2012年安排项目资金260万元。2022年湘潭市财政局根据《中共湖南省委办公厅、湖南省人民政府办公厅关于全面实施预算绩效管理的实施意见》（湘办发[2019]10号）文件精神，委托A会计事务所对 2021 年政府购买养老服务项目的专项资金使用管理及取得效果开展绩效评价工作。

（一）评估的总体设计

为确保政府购买服务项目的质量和绩效，湘潭市政府对购买服务工作的决策和评估机制进行了总体设计。政府购买服务第三评估并没有普及，但有关评估工作已经嵌入到总体设计当中。其整体机制框架如图1所示。

湘潭市政府购买养老服务第三方评估是在全市预算绩效管理制度改革总体方案下开展的。2022以来，该市结合实际工作需要，弥补制度体系短板，进行预算绩效管理制度体系的顶层设计。先后出台了《湘潭市全面实施预算绩效管理办法》《湘潭市2022年度预算绩效管理工作方案》《湘潭市市直部门预算绩效管理工作考核办法（2022年）》《第三方机构绩效评价工作纪律要求》等配套措施，疏通预算绩效管理脉络，规范第三方机构的评价行为，构建预算绩效管理工作质量保障体系。

与此同时，该市还围绕市政府重点工作和发展规划，聚焦经济发展、科技创新、民生保障、公共服务等重点领域选择全年的重点绩效评价项目，评价内容涉及包括养老服务在内的20个重点项目。对这些项目建立“财政部门＋第三方机构”联动评价机制，健全第三方机构评价质量管控，确保评价指标科学合理、评价报告客观公正，不断提升财政绩效评价结果的权威性。

（二）评估流程

1.评价前期准备。成立评价组，明确工作范围和职责，召开评价组成员会议，提出对本次绩效评价的要求，组织评价组人员进行业务培训，明确评价工作程序及要求，解析评价指标体系。

2.评价指标体系及方案设计。拟定《2021年政府购买养老服务项目绩效评价指标体系》。在制定的指标体系中，充分在征求市财政局、市民政局和相关专家意见后，对实施方案和指标体系进行补充和完善。

3.主管部门组织自评。市、区、县主管部门组织本级项目单位分年度分项目填报《专项资金绩效评价基础数据表》，受现场评价的单位应同时提供《绩效自评报告》。

4.评价实施。采取座谈、现场核实走访、调查问卷、查阅资料等方式进行现场检查，结合检查情况，对项目进行满意度问卷调查。评价组在全面分析整理被检查项目的相关数据资料的基础上，总结检查情况，对照评价指标和标准，进行综合评议与打分，得出评价结论，撰写评价报告。

二、政府购买养老服务第三方评估机制困境分析

新公共管理理论提出，政府必须制定绩效衡量标准或指标来衡量服务外包的损益[3]。实施第三方绩效评价有助于发现实际效果与服务目标之间的差距以及造成差距的原因，通过纠正偏离目标的行为不断缩小差距进而实现对购买服务整体过程的控制[4]。但是，从湘潭市第三方机构参与养老服务评估的整体情况来看，仍存在着诸多亟待研究和解决的问题与难点，主要表现在以下几个方面。

（一）技术力量薄弱，专业性不强

第三方评估机构A会计师事务所有限责任主营业务为会计、审计及税务服务和工程造价鉴定等，其事务所养老服务内容评价专业能力有限，依赖专家作出判断和评价，专家队伍是应民政局委托要求或者自身项目需要而临时组建的，工作效率相对不高，由于资金不足或缺乏对专家信息的了解等原因，专家来源还缺乏稳定性，参与的专家学者多数身兼数职，评估过程中投入时间和精力较少，实践经验缺乏，内部人员流动性大，真正了解养老服务评估依据、内容和程序的专业人数占比甚微。

专业性不足集中体现在评估报告上。评估报告主要描述指标完成情况，缺乏对养老服务内容及服务过程的问题和改进方案的深入分析，提不出“含金量”高的专业性意见，养老服务机构拿到报告后，难以把握整改方向，评估报告失去了它实际的价值，仅仅作为项目完成的一种标志。

（二）评估流程浮于形式，调查深度不够

第三方过程评估采用现场和非现场相结合的方式。评价组到现场收集、汇总整理项目资料，检查、核实项目资料中的数据后，在听取项目实施情况汇报的基础上，核实相关材料的真实性、合理性，确定实地检查的重点和疑点问题、检查方法及具体的时间安排等。其中的问题是，第三方评估公司平常能够现场接触项目的机会很少，对养老服务机构的实际服务项目和操作流程缺乏了解，导致评估不符实际，流程浮于形式。项目前期商量沟通未及时提前准备所需材料，评估时出现应付、作假现象。

针对目标群体满意度的问卷调查的质量是影响评估工作质量的关键因素，但该项评估的调查名单主要是通过养老服务机构提供的部分服务对象名单来进行调查的，而养老服务机构一般会提供那些平常比较配合工作的服务对象。调查问卷满意度调查群体本身选取不具有代表性，在此基础再进行抽样，调差样本代表性更差，导致其信度和效度都会比较低。

（三）高度依赖政府资源，独立性不强

从政府购买服务引入第三方评估制度的初衷来看，主要是第三方是与评估对象、服务对象没有直接利益关系的“旁观者”，相对比较客观公正。而现实的情况是，第三方评估机构进行评估活动的资源高度依赖政府部门，独立性很难保证。主要表现在：一方面，第三方评估机构评估养老服务所需的运作资金、办公场地、服务设备等等大部分都是由政府的提供，对政府财政有很强的依赖性。另一方面，评估报告的内容需要经由政府“把关”。评价报告在披露前，经过多方沟通协调的内容基本不会披露敏感信息。政府在评估中具有决定性的话语权，使得评估结果在很大程度上是体现政府意见，难以真实反映第三方评估机构的意见。

三、完善政府购买养老服务第三方评估的对策

2023年2月湘潭市发改委出台的《湘潭市“一老一小” 整体解决方案》文件中提到，到2025年，湘潭市生活不能自理特困人员集中供养率达到60%，有集中供养意愿的特困人员集中供养率达到100%。要建立面向全体老年人的普惠性养老服务发展模式，推进人人享有基本养老服务，街道、社区实现“一刻钟”居家养老服务圈全覆盖。要保证如此大规模的政府购买养老服务的质量，单纯依靠政府自身的力量进行监督和评估是远远不够的，今后必须对现有的第三方评估进行优化并全面引入第三方评估。

（一）打造专业第三方评估队伍

加快养老购买服务评估队伍建设。吸收高等院校、养老机构、企业等熟悉相关领域政策和实操经验丰富的专家队伍，组建具有权威性和技术实力的专业第三方机构。评估专家组应主要由以下四类人员组成：近3年内从事养老照护服务的一线养老服务人员；具有养老服务相关领域中级职称及以上的专业技术人员，包括社会工作师、医师、护士等；从事养老相关领域研究、具有中级及以上职称的专家学者；近3年内从事养老服务相关工作的管理人员。

（二）增强第三方独立性

独立、自主地开展评估是实现客观公正的第三方评估的基础[5]。如何提高独立性可从三个方面展开。第一，提供稳定的资金保障。当前养老服务第三方评估机构的来源渠道主要来自于财政部门，提高独立性最具可行性的方式是从外部获取资金支持，比如成立评估专项基金会、民间筹款、企业捐赠或者将第三方评估经费列入财政预算，以保证专款专用。第二，实行养老服务第三方评价机构轮换制度。设定轮换年限，在聘用、委托这些第三方评价机构时强制规定同一评价机构不能连续三年评估同一政府购买养老服务项目的承接机构，从而有效避免第三方评价机构与养老服务机构出现“过于亲密”的情况。第三，分离第三方机构的养老服务评估业务与非评估业务，使评估业务更专业地发展，减少非评估业务对评估业务的影响。

（三）加强对第三方评估的过程监管

按照“谁委托、谁监管”的原则，对第三方评估机构的工作进行过程监管，重点把好第三方养老服务机构选择关和评估工作质量考核关，即“入口关”和“出口关”。第三方评估机构选择关要注意评估人员专业背景与被评价项目适配性，加强对评估机构信誉、资质和业务能力的考核。评价工作质量考核关则应采用专家考核方式进行评估。另外，对第三方机构的考核信息要公开，以便主管部门对其进行长期持续监督，促使其爱惜自己的信誉。

（四）优化绩效评估信息管理平台功能

加快政府购买服务绩效信息管理平台的功能研发。信息系统的使用有助于降低绩效评估的成本。目前湖南省已经实现了通过信息系统进行简易绩效评价。但是现有模块还是仅限于资料的上传、下载、录入等传统功能。下一步应结合财政预算管理一体化系统的需要，加快政府购买服务绩效模块功能开发，打通数据障碍，打造“目标申报、跟踪监控、绩效评价、结果应用”互通，以大数据、区块链等技术手段为依托对量化指标进行数据提取，确保数据的真实性和可比性，从而提升绩效评价的质量。

参考文献

[1]刘波，彭瑾，李娜.公共服务外包——政府购买服务的理论与实践[M].清华大学出版社，2016.

[2]王浦劬，莱斯特·m·萨拉蒙. 政府向社会组织购买公共服务研究——中国与全球经验分析[M].北京大学出版社，2010.

[3]王媛媛.政府购买养老服务绩效评估综述：理论、指标与方法[J].五邑大学学报（社会科学版），2021，23（04）：65-69.

[4]杨倩文，杨硕，王家合.政府购买机构养老服务绩效评价指标体系构建与实证应用[J].社会保障研究，2021（05）：60-71.

[5]张晓红，王向.政府购买公共服务第三方评价适用度探讨与可持续建设[J].财政监督，2017（22）：19-24.