[摘要]本文研究了青海湖国家公园建设的法治保障问题，提出了相关的对策和建议。青海湖国家公园建设需要遵循科学合理性和合法性原则，并在依法管理方面遵守相关规定和程序。目前该公园建设的法治保障存在一些不足和缺陷，建立更加完善的法治保障体系，有助于保护环境资源和生态保护。

[关键词]  法治  立法  执法  国家公园

一、青海湖国家公园的立法背景和依据

我国自2016年3月5日中央全面深化改革领导小组第二十七次会议审议通过《国家公园体制建设试点方案》，到2016年7月15日中央全面深化改革领导小组第三十二次会议审议通过《国家公园体制建设试点方案》，再到2018年7月1日在《中华人民共和国宪法》修改草案中明确设立国家公园。国家公园是生态系统的重要组成部分，国家公园建设有利于促进生态保护和经济发展。根据2016年12月29日十三届全国人大常委会第七次会议审议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于设立中华人民共和国国家公园的决定》，我国第一个自然保护地体系即中国生态文明试验区（以下简称试验区）——祁连山、大小金河、武夷山及海南热带雨林被纳入了改革试点范围。其中，青海湖被列入试验区范围，同时也是祁连山、青海湖自然保护区的核心区、缓冲区。青海省委省政府高度重视青海湖国家公园的建设。2019年7月28日召开了首届青海湖保护利用论坛暨“大美青海·绿色发展”主题活动，在会议中青海省副省长陈星莺强调要进一步加强生态环境保护建设和生态文明建设，把保护和开发、治理和管理结合起来，实现人与自然和谐共生。2020年4月9日青海省人大常委会审议通过了《中华人民共和国国家公园法（草案）》，使青海湖国家公园的规划建设有了法律依据。在制定相关的法律法规过程中，根据《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国环境保护法》及相关法律法规规定以及全国人大常委会、国务院、环保部等部门提出的建议意见进行修改完善。2018年12月22日青海省第十三届人民代表大会常务委员会第六次会议审议通过关于成立青海湖国家公园管理局，任命杨宏生同志为青海湖国家公园管理局局长（副省长）。2019年3月1日青海省第十三届人民代表大会第四次会议通过了《青海省青海湖国家公园体制试点方案》。2020年3月6日青海省人大常委会第十四次会议通过《青海省关于成立青海大保护建设发展委员会的决定》及相关决定（审议稿）和关于公布《西宁市实施黄河流域生态保护和高质量发展条例草案》等立法说明中对青海湖国家公园建设相关法律法规情况做了详细介绍。由此可见，我国的国家公园立法在很大程度上已经开始逐步建立起来并且已取得一定成效。

二、青海湖国家公园建设的法治保障现状

（一）青海湖国家公园建设与法治的关系

青海湖国家公园的建设涉及到生态保护、资源管理、等多个方面，法治在其中扮演着重要的角色，为保障国家公园的合法性、有效性和可持续性提供了坚实的法律框架。

1. 法律法规的制定与遵循

青海湖国家公园的建设以及各项管理和开发活动都必须依法进行。相关法律法规的制定为公园的建设和运营提供了明确的指引。《国家公园条例》等法规规定了国家公园的范围、管理体制、资源保护等内容，为公园建设提供了法律基础。这些法规确保了公园建设符合法律要求，不会侵害生态环境和社会利益。

2. 生态环境保护的法治保障

青海湖作为国家公园的核心区域，生态环境的保护至关重要。法治在这一方面提供了监管和制约。相关法律法规规定了湖泊水质、湿地保护、物种保护等标准，明确了各种生态环境的保护要求。这些法规的制定使得各类污染和破坏性活动受到法律制裁，从而有效地保护了青海湖生态系统的完整性。

（二）青海湖国家公园法律体系构建情况

《国家公园条例》： 作为国家公园建设的基本法规，该条例为青海湖国家公园的设立、管理、保护、利用等提供了全面的法律依据。其中明确规定了国家公园的管理机构、划定原则、资源保护和利用等内容，为公园法律体系的构建提供了主要框架。《中华人民共和国自然保护区法》： 作为自然保护区管理的基础法律，其修订版进一步强调了自然保护的重要性。该法规为青海湖国家公园的生态保护和可持续发展提供了法律支持。

青海湖国家公园位于青海省南部，由青海省和甘肃省共同管理。2015年11月9日由青海省、甘肃省共同举办的“青海湖保护利用论坛”上，两省分别成立了青海湖管理委员会，并签订了《中华人民共和国青海湖省级自然保护区生态环境保护责任书》。2016年3月22日国家发展改革委发布《关于开展青海湖国家级自然保护区等8个国家公园体制试点工作的通知》后两省联合成立了湟中县国有土地资源管理局管理委员会，使湟中县国有土地资源管理更加规范。2017年12月8日经青海省政府批准成立以湟中县人民政府为主体的湟中县国土空间生态修复委员会；2018年12月15日由青海省人民代表大会批准，使省一级生态修复委员会能够更好地开展工作。随着国家公园体制试点工作和《关于公布<青海大保护建设发展条例（草案）>》的出台，青海省各部门积极参与到建立“青海湖国家级自然保护区管理委员会”的工作中来。2018年8月12日由西宁市人民代表大会通过《西宁市实施黄河流域生态保护和高质量发展条例草案》规定：建立“青海湖国家级自然保护区管理委员会”。随着我国国家公园体系建设的不断推进以及国家公园法的出台，青海湖国家公园已建立起了相对完善的法律体系。

四、青海湖国家公园法保障存在的不足与缺陷

（一）立法水平滞后，缺少配套实施规定。

青海湖国家公园的立法还处于萌芽状态，相关法规仅是“散见于各个规范性文件”。与国家公园法的规定存在一定差距。青海湖国家公园建设的目标与内容是：“坚持人与自然和谐共生，科学保护、修复生态系统，适度利用、有效保护自然资源，统筹城乡发展、改善民生。但是从现有法律制度来看，目前我国尚未出台专门规定以立法形式来推动青海省“国家公园”建设工作。《青海省湿地保护条例》是第一部省级地方性湿地保护法规，但该法颁布之后不久便被废止。2018年4月8日青海湖生态环境管理局制定了《青海湖国家公园总体规划》，但该规划仅在2017年12月28日通过，且其在实施过程中也未及时对上位法进行修改。目前，青海省政府已发布了《青海省湿地保护条例》《青海省实施〈中华人民共和国自然保护区条例〉办法》《青海西宁湟水国家公园管理办法》，但上述法规对国家公园的适用范围仅规定在“省人民政府”，其他方面仍无规定。《中共青海省委办公厅青海省人民政府办公厅关于进一步加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》明确要求“严格执行新修订生态环境保护法律法规”。根据上述法规、规章和规范性文件的相关规定，青海湖国家公园建设仍存在一些尚未解决的问题，然而这些问题政府并未出台相关的法律法规。

（二）监督主体间的关系及职责存在冲突。

由于青海湖国家公园的管理机构属于青海省林业厅，其在监督职能上属于林业部门的派出机构，其监督职能存在与其他部门之间的职责冲突，导致执法人员在行使权力时出现职权不清与违法问题。同时，青海湖国家公园管理机构的内部执法人员权力过大，从而导致行政执法能力不高。另外，作为青海湖区域生态保护工作的牵头部门，自然资源厅的职能定位过于单一。自然资源厅在青海湖国家公园建设过程中起到组织协调作用；青海省林业局在生态保护工作中则起到直接监督和管理作用。同时，生态环境保护局也具有一定的监督和管理职责；此外国土资源局也具有部分监督管理职能。

（三）各主体之间未能建立良好互动机制，缺乏公众参与。

在国家公园体制试点中，社区的参与程度较低是普遍现象，管理机构与社区之间没有建立良好的互动机制，同时社区参与的范围和深度也不够。青海湖国家公园管理局应建立“国家公园—自然保护地—社区”三维互动模式和“自然保护地—生态系统—国家公园”三级监测网络及信息共享机制，并在此基础上，建立管理人员定期巡护制度和居民监督报告制度，定期向全社会公布监测数据、巡护路线等信息，同时在重要时段可采取流动巡护或视频监控等方式。此外，还要完善公众参与生态环境保护的途径。目前，青海湖国家公园管理局尚未制定有效的公众参与制度保障措施。为了使公众参与到青海湖国家公园的建设和管理中来，应当建立有效的公众知情权和参与权保障机制、建立统一的生态环境信息公开发布平台、完善公众参与决策机制、健全公众参与利益表达渠道、制定科学合理的公众监督方式、建立与之相配套的管理信息公开制度等。

五、青海湖国家公园建设的法治对策及建议

（一）加强青海生态环境保护立法

需要进一步加强青海生态环境保护立法，完善相关法律法规体系。在立法方面，首先需要加强现有法律的梳理和修订工作，结合国家公园法和青海湖国家公园实际情况，建立相应的条例或者规定，从而为青海湖国家公园建设提供法律依据。其次在制定相关法律过程中需要考虑生态环境保护与自然资源利用这两个领域相互重叠、矛盾的地方。针对不同区域分别进行科学划分和细化。例如：根据青海湖园区面积大小不同，分为核心区和缓冲区；根据不同生态区特点分别制定不同标准，确保在国家公园范围内各区域内自然资源得到合理有效的保护。在生态环境保护方面建议建立专门监督机构，将其独立于其他职能部门，为生态管理提供良好平台，以便于各主体间的协调配合及信息共享。在现有生态补偿制度基础上加强青海生态补偿立法。制定专项环境法或区域环境保护法，以适应青海湖国家公园的建设与发展。结合国家公园建设需要，及时修改完善相关法律法规。在《青海湖保护区条例》中增加有关国家公园保护的规定。

（二）完善监督机制解决主体矛盾

为了解决监督主体间的关系及职责存在冲突，则需要国家公园设立专门的监督机构，赋予其监督权。由中央一级的生态环境保护部门、自然资源管理部门以及林业等相关部门组成，主要负责生态保护与监督工作，也是中央和地方权力机关之间相互联系的桥梁，负责国家公园建设规划、自然资源利用、生态环境保护等事项的监督工作。同时建立“多部门联合监督管理机制”为监督工作中存在的问题提供了解决思路 同时也需要解决立法中的一些问题如政府的主体地位及职责，国家公园管理机构与地方政府间的关系。由于青海湖国家公园建设由政府主导，地方政府需要承担国家公园建设所带来的财政压力。如果将青海湖国家公园建设过程中产生的生态环境破坏等问题交给省级人民政府或者其上级主管部门处理，则可能会引起地方政府与地方保护部门间关系矛盾，从而影响到青海湖国家公园的建设与发展。县级以上人民政府应当将青海湖国家公园纳入本级人大常委会、政府工作报告、国民经济和社会发展计划以及年度财政预算，为了解决地方保护与中央事权之间的冲突。则需要从中央与省级两个层面来完善青海湖国家公园体制建设中中央事权的制度。

（三）完善公众参与和社会监督管理机制

强化环境宣传教育，提高公众对国家公园的认知度。加强生态文化体系建设和生态文明建设，弘扬生态文明。完善公众参与机制，拓宽公众反映意见和建议的渠道。建立社会监督举报制度和奖励制度。完善环境信息公开制度。健全环境公益诉讼制度。推进环境公益诉讼案件审理进程。.加强公众参与，扩大环保社会监督的影响力。加大公众参加环保活动力度。.开展普法宣传教育，营造良好的社会氛围。健全环保组织体系建设，发挥其在参与社会管理方面的作用。健全监督管理体制机制和激励机制等。

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