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摘要：在国土空间规划体系构建中，城市规划的作用是不可或缺的，城市规划是空间治理的重要手段，为国土空间治理提供基础性、综合性服务保障，因此城市规划策略要围绕国土空间规划体系构建目标展开，充分发挥其基础性、综合性作用。基于此，本文首先针对国土空间规划体系对城市规划的影响及其城市规划工作策略进行分析，同时提出促进城市规划体系改革的路径，推动我国城市规划工作的顺利进行，同时为后续类似工作的顺利实施提供参考。

关键词：城市规划；国土空间；资源配置；发展

城市规划体系是一个国家规划体系的重要组成部分，在城市发展中具有基础性作用。我国的城市规划体系经过近多年的探索，已初步形成了一套较为完善的体系。在城市发展新阶段需要从我国实际情况出发，结合目前城市发展面临的问题，对城市规划体系进行系统性改革。通过梳理我国城市规划体系发展历程及存在的问题，从规划管理体制、法律法规、规划技术标准、规划编制内容和实施方式等方面入手，分析了现行城市规划体系存在的问题。在此基础上，对如何推进我国城市规划体系改革进行了初步探索，提出了相应的改革思路，加强对国土空间规划体系及其实施机制的理解，提升城市规划编制水平。

1国土空间规划体系对城市规划的影响

1.1进一步明确了城市规划框架

根据中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见，要全面完成市县以上城市总体规划、镇总体规划的编制审批与组织实施；到2025年要基本完成市县以上城市、建制镇国土空间总体规划的编制审批与组织实施，初步形成全国国土空间开发保护“一张图”，到2035年，要全面提升国土空间规划治理体系和治理能力现代化水平。因此，在新的背景下，城市总体规划仍将是城市发展的蓝图和总纲，而各类专项规划则是实现城市总体规划目标的重要途径。在国土空间规划体系下，城市总体规划作为引导和控制城市发展的纲领性文件，仍将是各级各类城市规划编制与管理的重要依据[1]。如图1：

1.2具有鲜明的导向作用

国土空间规划体系的建立，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署，是继党的十八届三中全会提出“三个转变”后，在国土空间治理方面的又一重大战略举措。作为城市规划应深刻领会和把握国家战略意图，对“十四五”规划目标、实现路径等重大问题进行深入研究，要深入分析城市发展所面临的问题和挑战，准确把握新时代城市发展规律，准确把握新发展理念要求，在国土空间规划体系框架下，科学谋划“十四五”城市发展战略、城乡发展战略和重大项目布局。在“一张图”上统筹空间资源配置、协调空间管制要求、落实国土开发保护格局，实现城市空间布局优化和发展质量提升，推进新型城镇化建设。

1.3能够有效管控城市规划行为

城市规划编制体系要由单一的城市总体规划、详细规划、专项规划及相关专项规划共同构成的完整体系转变，要与土地利用总体规划、城乡规划、环境保护规划等有机衔接，统筹安排好各类用地空间。具体到城市建设项目而言，国土空间规划体系建立后，也就意味着国土空间规划体系将为项目开发建设提供有效的管控依据。比如，在项目建设中，要严格执行各项控制性指标，确保项目在符合国土空间规划要求的前提下进行建设。将土地利用总体规划确定为永久基本农田的建设用地范围，通过划定城市开发边界和生态保护红线，强化对资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的约束。

2国土空间规划体系中的城市规划工作策略分析

2.1强化国土空间规划基础性作用

从实际情况来看，城市规划作为国土空间规划体系中的重要内容，对实现国土空间治理目标具有积极意义。城市规划是城市发展的重要依据，也是实现城市可持续发展的重要保障，对于实现城市综合实力提升和可持续发展具有重要作用。因此，在国土空间规划体系构建中，要充分发挥城市规划的基础性作用，从而为国土空间治理提供坚实的支撑和保障。因此，在国土空间规划体系构建中，要强化对城市规划策略的重视程度，以城市规划作为国土空间治理工作的重要支撑，提高城市规划工作的有效性和科学性。在城市规划工作中要明确目标定位和发展方向，在国土空间规划体系构建过程中，要坚持以人为本原则和统筹发展原则。从当前情况来看，我国国土空间规划体系建设中仍存在很多问题，在这种情况下需要针对其中存在的问题展开分析和研究[2]。

2.2强化主体功能区规划的支撑作用

在国土空间规划体系中，主体功能区规划是具有基础性和综合性的规划，从国土空间的开发视角来看，主体功能区规划是对空间进行划分和功能定位的重要依据。主体功能区规划将国土空间划分为优化开发区、限制开发区等不同类型的区域，并针对不同类型的区域制定出了不同的发展策略。例如，在优化开发区中重点发展技术含量高、科技创新能力强、带动能力强等产业，并通过优化产业布局、完善基础设施等方式引导企业向园区集中；在重点开发区中，以重点项目为载体，以产业园区为核心，充分发挥各类资源禀赋优势和基础优势，强化要素配置能力，推动产业集聚发展；在限制开发区中，严格控制人口规模和土地资源占用规模，通过完善交通、水利等基础设施建设，优化空间格局。为了强化主体功能区规划的支撑作用，应以国土空间规划体系为基础和前提，按照“自上而下”和“自下而上”相结合的方式，完成主体功能区规划。在“自上而下”方面，要结合自然资源禀赋特点和区位优势确定主体功能区发展目标。在“自下而上”方面，要结合生态系统服务价值评估、资源环境承载能力评价等确定区域的发展目标和任务。在主体功能区规划实施过程中要根据国家发展要求、地区经济社会发展需求、生态环境承载能力等确定功能定位和发展目标，为实现区域协调发展提供重要保障，如图2：

2.3强化城镇体系规划的指导作用

城市体系规划是城市发展的重要依据，能够反映城市的发展现状，对城市规划具有指导意义，在国土空间规划体系构建中，要充分发挥城市体系规划的指导作用。从国土空间规划体系构建的角度看，要对城市体系规划进行重新审视和完善，充分发挥其在国土空间规划体系构建中的重要作用。首先，要强化城镇体系规划对国土空间布局的指导作用，对城镇发展规模、范围、布局等进行科学合理的控制；其次，要加强对城市发展方向的指导作用，在确定城市发展目标时，要充分考虑到城镇规模、经济实力等方面因素；最后，要强化对城镇体系结构调整与优化的指导作用。在国土空间规划中，要充分考虑到城乡发展问题以及农村建设问题，将城镇化与农业现代化、农村现代化有机结合起来。通过城镇体系规划优化和调整城市功能结构，实现城乡发展一体化；通过优化城镇功能结构，实现城乡资源有效整合，通过优化城镇功能结构，推动农业现代化发展；通过优化城镇功能结构，加快农业现代化进程。

2.4强化相关专项规划的约束作用

在国土空间规划体系构建中，城市规划工作人员要重视强化相关专项规划的约束作用，以此来推动相关规划的有效落实。专项规划要强化对国土空间的用途管制，并充分发挥出其约束作用。国土空间用途管制工作内容比较多，包括土地利用总体规划、城乡规划、生态环境保护规划等内容，要求城市规划人员要根据各专项规划的具体要求，对国土空间用途进行合理管控，从而保证国土空间用途管制工作的有效落实[3]。例如：在国土空间生态保护方面，相关工作人员要根据生态保护红线划定的具体要求，制定合理的生态保护红线管控制度和方法；在国土空间开发方面，相关工作人员要结合国家对国土空间开发活动进行合理管控的总体要求，对城市空间开发的结构和规模进行合理安排；在土地利用方面相关工作人员要充分结合国家关于土地利用总体规划的要求，制定科学合理的土地利用总体规划方案，如图3。此外，在国土空间用途管制工作中，相关工作人员要充分结合不同地区的实际情况和发展需求，制定完善的城乡建设用地增减挂钩方案；在土地使用方面相关工作人员要充分结合不同地区、不同城市的实际情况和发展需求，制定完善的城市建设用地增减挂钩方案，其中需要注意的是在国土空间用途管制工作中，相关工作人员要充分结合国家对国土空间开发利用活动进行合理管控的总体要求，制定完善、合理的国土空间用途管制方案。

2.5构建全要素的空间治理体系

构建全要素的空间治理体系，是当前我国国土空间规划体系建设中的重要工作，城市规划要将全要素的空间治理体系建设作为核心内容，以土地、人口、资源等方面的信息为基础，对城市发展中的具体问题展开全面分析，结合城市规划的内容和方向展开针对性解决。在构建全要素的空间治理体系中，要对城市建设、环境保护、生态保护等工作内容展开全面分析，将城市规划和国土空间规划进行结合，在解决城市发展中存在问题的同时，对资源能源、土地资源等进行有效利用[4]。在构建全要素的空间治理体系时，要全面了解我国当前国土空间规划体系中存在的问题，明确新时期发展目标和要求，要对我国国土空间规划体系进行构建和完善，推动我国城市规划建设工作可持续发展。在构建全要素的空间治理体系时，要全面了解城市规划的内容和方向，从国土空间规划目标出发展开工作，将资源能源、环境保护等工作内容纳入到城市发展中来。在构建全要素的空间治理体系时，要对自然资源管理工作展开全面分析，为国土空间治理提供科学依据和理论支持。

3促进城市规划体系改革的路径探索

3.1完善规划管理体制

规划管理体制是规划实施的体制保障，完善规划管理体制是推进城市规划体系改革的重要任务，随着我国城市发展进入新阶段，需要进一步完善现行城市规划管理体制。一是优化职能分工健全决策机制。应以落实主体功能区战略为抓手，调整城市规划管理部门职责，由城市政府将有关规划编制、审批等职能进行整合，构建与资源环境承载力相适应的城乡规划体系，明确各部门在规划实施中的职能定位和职责分工；二是完善决策机制，强化公众参与。应建立健全公众参与制度，充分发挥社会公众对城市空间资源配置的监督作用，提高政府决策的科学性和合理性；三是健全协调机制，构建跨部门、跨地区的统筹协调机制。

3.2加强法律法规建设

规划体系的建立健全需要通过法律法规加以规范，在目前我国城市规划法律体系不完善的情况下，加强相关法律法规建设，明确规划编制主体、内容和编制程序，健全规划调整机制和动态调整机制，提高规划管理的法制化、规范化水平。目前城市规划法尚未颁布实施，现行的城乡规划法对城市总体规划和控制性详细规划的管理没有进行规定，明确总体规划的法定地位，为编制控制性详细规划和修建性详细规划提供依据；明确各级各类城市总体规划编制依据、编制内容、审批权限、审批程序及修改程序；明确不同类型区域、不同开发强度区域以及不同功能区域的控制性详细规划的编制主体、内容和程序；明确法定的城市总体规划修建性详细规划的修编主体和程序；明确法定的控制性详细规划以及修建性详细设计的修编主体和程序[5]。

3.3推进技术标准改革

一是建立与国土空间规划相适应的规划技术标准体系。在国土空间规划中，土地利用、生态保护、城市设计等技术标准应与国土空间规划相衔接，建立“多规合一”的技术标准体系，如将城市设计内容纳入多规合一的技术标准体系，建立城乡一体的建设标准和技术要求。

二是建立以公共政策为导向的城市规划技术标准。在城乡规划工作中，应以公共政策为导向，以人民群众获得感和幸福感为出发点和落脚点，完善公共服务设施配套等方面的规划技术标准。三是制定城乡一体的城市设计技术标准。在国土空间规划中应按照统一规范、因地制宜、分类指导的原则，制定与国土空间规划相适应的城市设计技术标准体系，推动城市设计工作从试点走向全域全类型。

4结语：

综上所述，城市规划体系对我国经济社会发展具有基础性、综合性作用，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑，同时需要充分发挥城市规划的作用，切实推进国土空间资源高效配置，不断提高空间治理水平，确保资源要素合理利用、高效流动和高效配置，不断促进城市高质量发展和可持续发展。

参考文献：

[1]康雅丽，李佩兰.国土空间规划体系中的城市规划与可持续发展探讨[J].中国集体经济，2022，718（26）：4-6.

[2]朱锦章.国土空间规划体系下的城市规划传承与融合[J].城市规划，2021，45（04）：16-23.

[3]陈智乾，胡剑双，王华伟.韧性城市规划理念融入国土空间规划体系的思考[J].规划师，2021，37（01）：72-76+92.

[4]任峰，李鑫.简述国土空间规划体系中的城市规划[J].城市建筑，2020，17（24）：38-39.

[5]邹兵.国土空间规划体系重构背景下城市规划行业的发展前景与走向[J].城乡规划，2020（01）：38-46.

作者简介：邓小炎（1974.8-），男，苗族，湖南麻阳，本科，工程师，研究方向：国土空间规划。