摘要：随着高原资源约束趋紧，环境污染严重，生态系统退化的严峻趋势，我们必须树立尊重自然，顺应自然，保护自然的生态文明理念，走可持续发展道路和生态文明建设，面对保护区当前现存的一系列环境问题，如草场退化，土地荒漠化，非法采矿等，因此，必须引起重视，在具体制度设计上，我们应该建立三江源区生态安全体系，响应国家生态文明建设方针，严格发挥环境保护税和环境保险制度的优势，构建生态环境损害多元化救济机制。

关键词：高原可持续发展；生态文明建设；环保税收和环境保险制度；生态损害多元化救济机制

一、青藏高原生态安全现状分析

1、青藏高原现存的生态问题

青海全省近几十年来， 草地退化在草地生态系统中占据主导位置， 江河源区普遍发生日趋严重的草地“黑土滩”化与沙漠化， “黑土滩”裸土与沙漠化土地是退化草地的最终形式， 表现为产草量与覆盖度下降， 可食草类减少和杂毒草大量滋生， 使草地 载畜能力下降， 可利用面积减少 。

江河源区是水文生态环境脆弱地区， 涵养水源重点区域。其水文生态环境的变化将会直接导致源头地区水源 、水质与水量发生变化， 不仅影响源区的水环境和社会经济发展， 而且直接影响到整个流域的水环境及区域社会经济发展。

由于特殊的地理位置和气候条件，青海的高原湿地资源十分丰富。最近十年，水域总面积比20世纪80年代中期减少了68.3万平方米，减少21.39%。

祁连山南麓这片海拔超过四千米的高寒草甸，却被多年的滥挖滥采撕开了一条条裂口，形成多个巨大的天坑。这触目惊心的画面，是青海木里矿区非法采煤之后留下的景象。早在2014年8月、9月，党中央就连续作出重要指示，要求坚决制止木里矿区破坏式开采，对环境恢复治理，之后又陆续多次就该问题作出重要指示。

2、青藏高原环境问题造成的生态影响

高原草场退化导致生物多样性。青海作为青藏高原的组成部分，体现出明显的青藏高原自然地理和生态特征。青海具有特殊的生态系统，珍稀野生动植物是其中之一。目前，全省受到威胁的生物物种约占总数的15%～ 20% ，高出世界平均水平5个百分点。

水源问题造成下游水资源紧张。由于水土流失，造成土壤贫瘠，每年流失氮、磷、钾肥约23万T以上。全省水库每年损失库容200～300万立方米，全省水土流失强度大的地区主要分布在黄河流域和湟水河流域的海东农业区。

二、青藏高原生态安全制度建立的的必要性

1、习近平新时代生态文明思想对高原生态保护的指导

1.1习近平生态文明思想的理论基础

习近平生态文明思想是以习近平为核心的中国共产党带领中国人民在改造自然过程中为实现人与自然和谐所作的努力和取得成果，代表着人与自然关系的进步状态。它的核心问题是对人与自然关系的探讨，它追求实现人与自然和谐共生。以马克思主义人与自然关系理论为基础理论，习近平形成了对于人与自然关系的理性认识。

1.2习近平生态文明思想的目标诉求

习近平总书记多次提及，按照建设美丽中国的要求，提高生态

意识，加强生态保护，将我国建设成生态环境良好的国家。可见，美丽中国要求良好的生态环境。绿色是生命本色，也代表着希望，还象征着有活力。绿色中国就是通过对自然的选择与保护，实现绿色发展。绿色给人美的享受、环境的福利、绿色的幸福，绿色不但改善着中华大地的生态状况，维护着生态安全，还深刻的改变着人们的生产方式、生活习惯与服务方式。种一棵树、植一片林、造一快绿地都寄托了人们对于自然之美的期盼，是人类诗意的栖居于自然之中，享受美的熏陶的前提和保障。

2、三江源的生态价值

2.1三江源的地理特征和特点

三江源区境内可可西里山及唐古拉山脉横贯其间，这些山普遍在海拔5000～6000米左右，高大山脉的雪线以上分布有终年不化的积雪，雪山冰川广布，是中国冰川集中分布地之一，河流密布，湖泊、沼泽众多，是世界上海拔最高、面积最大、湿地类型最丰富的地区。面积按流域分为：黄河源区面积16.7万平方公里，占三江源地区总面积的46%；长江源区面积15.9万平方公里，占44%；澜沧江源区面积3.7万平方公里，占10%。长江总水量的25%，黄河总水量的49%和澜沧江（在东南亚被称作湄公河）总水量的15%都来自于三江源地区，使这里成为我国乃至亚洲的重要水源地，素有“江河源”、“中华水塔”、“亚洲水塔”之称。世界著名的三条江河集中发源于一个较小区域内在世界上绝无仅有，青海省也由此闻名于世。

2.2三江源的生态环境地位和作用

“三江源”是指长江、黄河、澜沧江的发源地，素有“中华水塔”之称，对中国的生态状况及国民经济发展起着重要作用，在西部大开发生态环境的治理保护中担负着重要责任。建立三江源自然保护区，保护好分布在三江源地区的生态系统、生物物种及其遗传多样性，具有十分重要的意义。

3、高原经济的可持续发展与生态建设

3.1可持续发展理论下农业生态旅游建设的合理性

旅游资源以玉树为核心的三江源旅游，在资源方面占据绝对优势。这种资源的优势，必将因其所具有的独特魅力转化为与当地经济、与环保协调发展的产业优势。 三江之源，以其拥有的大山、大江、大河、大草原、大雪山、大湿地、大动物乐园等原生态的自然景观，以其汇集了藏传佛教、唐蕃古道、玉树歌舞、赛马节等博大精深的宗教文化和多姿多彩的民俗风情、节庆活动，极为典型地体现出青海之大美意境和内涵。玉树已初步探明并列入规划的旅游资源有283类（处），有文成公主庙、桑周寺、新寨嘉纳嘛呢石经城、囊谦县达那寺和格萨尔王三十古塔等4处国家级重点文物保护单位，18处省级文物保护单位。在2008年省旅游局批准公布的A级景区中，勒巴沟—文成公主庙景区、结古寺景区、当卡寺景区、新寨嘉那嘛呢文化景区、拉司通古藏村景区获3A级景区认证；赛巴寺民俗博物馆景区、贡萨寺景区获2A级景区认证。同时，还拥有玉树土风歌舞、玉树赛马会、玉树藏族服饰等10项国家级非物质文化遗产。 三江源区不仅是青海旅游的“富矿区”，也是中国旅游乃至世界旅游的稀缺资源带，具有发展被誉为“无烟工业”的绿色旅游不可替代的资源优势。三江源生态旅游将以“三江之源”水源地生态与环境体验、“康巴安多”藏文化原生态体验、“青南高原”人与自然关系体验、“青南高原”户外运动与自驾车旅游为主体系列产品。以黄河源生态体验、长江源生态体验、澜沧江源生态体验、湖泊水生态、歌舞之乡采风、马背文化体验、宗教文化探秘、雪山冰川攀登探险、青南自驾游等为主打的系列产品，涵盖了游、住、行、食、购、娱六方面的内容。据调查，三江源地区每公顷高原鼠兔平均洞口为1624个，每公顷有鼠兔120只，每年消耗牧草4.7×109kg，相当于286万只羊一年的食草量。鼠害不仅消耗了大量的牧草，同时鼠类的啃食、掘洞等活动造成了大面积的裸地，加速了退化草地的发生。另一方面，过度放牧和滥采乱挖，也加剧了土地严重退化、草场沙化。三江源地区生态环境的恶化严重影响和制约了当地各民族的生存与发展，造成了本地区畜牧业生产水平低而不稳，少数民族地区贫困程度不断加大，经济发展落后；同时还严重影响大江大河中下游地区以及东南亚国家的生存与发展。

3.2可持续发展理论下高原生态旅游产业发展和建设

三江源地区有着丰富的动植物资源。青藏高原群山起伏，河流众多，有着独特的高原特色。这里的湖泊湿地面积在10000平方公里以上，其中面积在500平方公里以上的河流80多条，是重要的产流区和水源涵养源，号称“中华水塔”。长江源是世界高海拔地区生物多样性特点最显著的地区，被誉为高寒生物自然种质资源库。三江源地区具有独特而典型的高寒生态系统，为中亚高原高寒环境和世界高寒草原的典型代表。植被类型有针叶林、阔叶林、针阔混交林、灌丛、草甸、草原、沼泽及水生植被、垫状植被和稀疏植被等9个植被型，可分为14个群系纲、50个群系。区内国家二级保护植物有油麦吊云杉、红花绿绒蒿、虫草3种，列入国际贸易公约附录Ⅱ的兰科植物31种；青海省级重点保护植物34种。野生动物有兽类85种，鸟类237种（含亚种为263种），两栖爬行类48种。国家重点保护动物有69种，其中国家一级重点保护有藏羚、野牦牛、雪豹等16种，国家二级重点保护动物有岩羊、藏原羚、棕熊、猞猁、盘羊等35种，珍稀鸟类黑颈鹤、金雕、藏雪鸡等。另外，还有省级保护动物艾虎、沙狐、斑头雁、赤麻鸭等32种。已探明的矿产资源有沙金、铜、水晶等。

三、三江源生态安全制度体系建设

1、完善行政机关的职责划分并落实行政机关的责任

为适应新时期环境保护形势，进一步加强对青藏高原生态安全和环境保护的各项管理，就要加快制定环境保护法及相关的法规规定，制定修改环保标准和技术规范，强化我们参与宏观决策的职能，对省市、自治区、自治县进行多级环境保护行政主管部门的具体职能划分，并将各级政府内部职能进一步明确划分，确保环境保护行政管理部门有单独的环境保护职权。这首先需要对各级环境行政管理部门的工作人员实行严格的上岗制度，要求上岗人员具有环境保护管理的某项资格，这种资格可以通过国家或地方行政许可认证获得，也可以是专家学者的聘任。其次，要确保环境保护行政管理门与其他政府各部门之间用于平等的职能地位和职能行为能力，除由所属的上一级职能部门统一领导和协调工作外，不受任何平级职能部门的干涉。再次，完善政府内部机构的设置和健全，细致区分政府内部专属职能，这样才能确保各项政府工作专人专管，分工明细，责任明确，才能使政府工作步入正轨，方便协调，达到优化政府工作效益，提高政府办事水平的目标。 明确环境保护行政管理部门的职能，就方便明确了环境保护行政管理部门的行政及法律责任，这还需要进行环境保护部们机构改革的改革，工作的中心就是理顺环境保护行政管理部门内部的关系、明确各负责人的职能、从外部争取必要职权，侧重点是从宏观层面上找准自身的定位，发挥自己的作用。运用“属地分级管理负责”的管理模式在环境保护部要率先在内部明确各局、司、办的职能，尽量避免交叉，同时也要界定各派驻机构的责权利，完善监察、监测的条例，特别是加大对地方上项目环评和“三同时”的监督检查力度，与地方环保机构密切协作，共同推进工作。

2、环保税收制度和环境责任保险制度

青藏高原生态环境保护中的立税制度要与该区域内经济发展和社会现状相适应，发展的经济步骤不能运用以前的粗放型经济发展方式，以牺牲生态环境为代价，先破坏后治理，而要注重发展方式从粗方型向集约型的体制转变，经济发展与生态环境保护相协调发展。采取预防与治理相结合的手段，主张注重预防阶段的生态环境保护轻赋税和措施与后期治理阶段的较重赋税相结合。

环境责任保险的概念是指环境投保人对环境损害造成第三方利益损害时，投保人对第三方依法应负有赔偿责任的一种保险制度。这类险种最终目的是使第三方受害人获得及时有效的经济补偿，具有很强的公益性。当然，也应该考虑不可抗拒的因素，环强险中要有免责条款。

3、构建生态环境损害多元救济机制

围绕着生态环境损害救济，我国构建了多元主体参与、多种路径并存的制度体系。首先，行政救济路径是指行政机关通过行政命令，责令污染者和其他责任人纠正违法行为、进行环境修复，并以行政强制或行政处罚等手段保障责任人依法履行行政责任的方式。其次，体现了司法救济的递补性。最后，行政救济与司法救济的适用关系上应有一定顺位，生态环境损害救济是一个系统工程，涉及到多元主体、不同机制之间的分工与协作。因此，需要在合理地安排不同机制之间的适用关系，才能充分发挥制度合力，为环境公共利益提供稳定、全面和高效的保障。

综合上述分析，基于行政权和司法权各自的分工与优势，生态环境损害救济体系中不同路径之间的衔接规则应按照行政救济应作为生态环境损害救济的首要途径，在顺位上优先于司法救济路径；司法救济则是维护环境公共利益的第二道防线，为生态环境损害提供最终救济。

参考文献：

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