作者简介：熊慧洋（1997，12--），女，汉族，河南驻马店人，法律硕士研究生在读，研究方向：环境与资源保护法学

[摘要]新征程上，推进中国式现代化是实现中华民族伟大复兴的必由之路，生态现代化是其中尤为重要的一环。风险社会视域下，实现生态现代化需要法律保障，代表社会公共利益的环境民事公益诉讼在环境风险的应对中不可缺位。本文通过阐释预防性环境民事公益诉讼的理论机理，并结合目前的司法实践，指出其存在着制度定位不准确、程序设计不合理、机制衔接不统一的问题。为此，有针对性地通过精细制度定位，合理设置程序，统一衔接机制等措施，来突破我国预防性环境公益诉讼在实践中所面临的困境，从而使我国的生态环境得到源头保护。

[关键词]预防性；环境民事公益诉讼；法理价值；完善路径

党的二十大报告强调了中国式现代化的目标，包括人与自然和谐共生，需要构建完整的生态环境法律体系。预防性环境民事公益诉讼是这一体系的重要部分，将环境保护从事后救济转为事前预防。预防性和救济性环境公益诉讼制度本质上分别是预防和补偿，我们需要对可能造成重大或不可挽回环境损害的行为进行预先评估和司法救济，以保护环境公共利益。

一、预防性环境民事公益诉讼的理论机理

（一）以生态现代化为理论导向

习近平生态文明思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容，指导我国解决国内外生态问题和回应国际社会生态呼声。它以人与自然协调发展为基础，开辟了中国特色人与自然和谐共生、绿色发展的现代化生态新路。中国式现代化的生态实践，在推进社会主义现代化建设的过程中，同时解决传统、新型、潜在三种形式的生态贫困问题。它以生态扶贫、绿色减贫、生态正义为逻辑链条，体现了马克思主义生态正义思想的价值性，并突破了西方现代化理论在生态解释范围上的局限。中国式现代化总体范式下的生态文明，蕴含着人类文明新形态的内涵，并构建全球引领性的中国特色社会主义生态文明话语体系。

（二）以风险预防原则为价值目标

1980年，联合国环境规划署首次提出“预防的环境政策”[]，强调在制定环境政策时，应考虑可能的环境污染，以更好地保护生态环境。这个概念逐渐成为全球许多国家环境管理和国际公约的重要指导原则。中国也签署了一系列法律文书，如《保护臭氧层维也纳公约》《世界自然资源保护大纲》《联合国气候变化框架公约》等，从国际角度对“风险防范”原则给予了充分的肯定和支持。然而，尽管现阶段风险预防原则并未从国际法转入国内法，但已为未来的成功转化奠定了坚实的国际理论基础。我国《环境保护法》第5条中明确提出了“预防为主”的原则，但并未涉及风险预防原则。随着立法技术的提高和观念的更新，风险预防原则在环境法律规范体系中日益突出。探讨如何将风险预防原则合法合理地引入环境法典编纂中，并提出了以“总则——分则”的立法构想对风险预防原则进行体系化嵌入[1]。然而，风险预防原则在环境法领域中应发挥多大的作用，还需要进一步明确。

（三）以现有司法实践为发展基础

《最高人民法院环境民事公益诉讼案件司法解释理解与适用》修订版在保留第一版的基础上，增加了对新修改条文内容的解读、近年来公益诉讼制度的新发展、最新环境公益诉讼指导性案例等内容。在司法实践中，公认的预防性环境民事公益诉讼案件有“绿孔雀案”[]、“五小叶槭案”、“中石油云南炼油案”和“回龙山水电站建设案”。从中可看出预防性环境民事公益诉讼的特点包括：范围由传统的污染治理扩展到生态保护，利益救济形态由风险防卫扩展到风险预防，具有明显的“风险预防”特征；本质上是对被诉方应当履行的法定义务的肯定；具有“非终局性”特征，终局性决定权交予行政机关。我国在这方面的立法起步较晚，现有立法分散且含糊，给司法实践带来问题。

二、预防性环境民事公益诉讼的实践困境

环境法治是中国特色社会主义法治的一部分，对解决环境问题和促进环境事业有重要作用，是实现人与自然和谐共存的重要保证[2]。预防性环境民事公益诉讼体现了环境法的预防原则，以生态现代化为导向，风险预防原则为目标。“绿色司法”是构建环境法治体系的关键，现代司法正在向具有预防性、恢复性、公益性和专业化的能动司法转型，以满足社会对保护生态环境的需求。

（一）制度定位不准确

云南“绿孔雀案”再次突显了我国预防性环境民事公益诉讼的重要性，这个案例被全国人大常委会的工作报告所选入，这无疑是对预防性环境民事公益诉讼重大意义的一种彰显。然而，当前这个制度已经陷入了制度定位错误的迷途之中，它被认为是“环境侵权诉讼的补充”，这与预防性诉讼的发展需求不相匹配，也忽略了环境行政执法的主导作用[3]。当前，有关预防性环境民事公益诉讼的研究方向，主要有两个方面，一个是以诠释制度价值为主，另一个则是以破解一些程序难题为主。经过梳理可以发现，尽管这些理论研究都为制度的发展提供了一定的理论储备，但它们中的大多数都将目光集中在了制度内部，而忽略了从宏观角度对制度的定位展开深入的探讨。因此，我们必须重新定位预防性环境民事公益诉讼，不能将其视为环境侵权诉讼的补充，并需要重视环境行政执法的领导地位。

其一，将其定位为环境侵权诉讼的补充。在制度发展的早期，它能够直接使用成熟的侵权诉讼机制，快速地建立起制度的框架，但在目前，这将会阻碍制度的进一步发展。预防性环境民事公益诉讼就是“预防为主”思想注入的结果。然而，由于环境侵权诉讼一直以来都是“重救济”“轻预防”[4]，所以，这种以环境侵权诉讼为基础的思想转变并不是很牢固，与预防性诉讼的发展方向不符[5]。其二，是对环境行政执法中的领导地位的忽视。从云南“绿孔雀公益诉讼案件”中可以看出，环境行政执法在我国的环境管理制度中具有并必然起着领导的作用。与司法部门相比，行政部门具有更多的优势，比如专业的环保人员、专门的财政、专业知识等等。因此，在未来发展过程中，我们应该更加重视和强化行政机关在生态环境保护中所起到的主导作用。

（二）程序设计不合理

在中国的现代化进程中，法治被视为引领、规范和保障人与自然和谐共存的关键。在中国共产党的领导下，以系统-整体-协调的法治方式作为路径引导，推动预防环境公益诉讼制度的实质公正和程序公正。然而，在实际案例中，经常出现许多实践上的困境，一直处于低受案率的尴尬境地，这很大程度上是因为诉讼程序缺少与之相适应的机制。

云南“绿孔雀案”是中国首例以保护野生濒危动物为目的而进行的预防性环境公益诉讼。在此案件中，原告北京市朝阳区自然之友环境研究所出于保护国家Ⅰ级重点保护动物“绿孔雀”的目的，与被告昆明设计院、新平公司交涉三年之久。该案反映出，现有法律规定的环境民事公益诉讼适用主体是社会组织和检察机关，但从《环境保护法》第58条的规定来看，能提出公益诉讼的社会组织少，这是因为现有的法律对于能够提出公益诉讼的社会组织设定了一定的门槛，而能够跨过这道门槛的公益诉讼组织数量有限。此外，预防性环境民事公益诉讼线索不具直接性，需要掌握环境违法信息和推导因果关系，这是因为预防性诉讼需要在损害发生之前就采取行动，因此它需要更高级别的证据和推理能力。再者，理论界对预防性环境民事公益诉讼的核心要素“重大风险”和“环境公共利益”的界定存在较大争议，这是因为这两个概念都涉及到复杂的价值判断和科学判断，因此在实践中很难达成一致。最后，预防性环境民事公益诉讼的证明负担重，取证难，这是因为预防性诉讼需要证明未来可能发生的损害，而这种损害往往难以用直接证据来证明[6]。要而论之，中国预防性环境民事公益诉讼制度面临着一系列挑战和困难，但只有通过解决这些问题，才能真正推动预防性环境民事公益诉讼制度的发展，从而更好地保护自然环境。

（三）衔接机制不统一

生态环境法治建设是生态环境治理现代化的基础，涉及各个领域，生态环境司法保护是法治建设的基础，关系到公众的生活环境。我国的生态环境司法保护起步晚[7]，不能满足现代化目标，习近平总书记强调，生态环境保护需要严格的制度和法治。我国的生态环境损害赔偿制度以行政机关、检察机关和社会组织为主体，三者需要有效衔接和互补，但在实践中，这三者的衔接并不完美。甚至会产生掣肘[8]。

第一，是行政机关、检察机关和社会组织的职能和权限没有明确。在生态环境保护领域，由政府机关、检察机关和社会组织形成制度合力，但这三方应有各自的分工和重点。在此存在两个误解：一是环境民事公益诉讼制度成立在先，应享有优先权；二是将原本属于政府的行政职责转变成了司法职责。第二，立法层面上的制度衔接不完善。虽然已明确生态环境损害赔偿与生态环境公益诉讼之间的衔接程序，但仍有制度空白，需要进一步完善。主要问题包括：一是环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿磋商程序的衔接问题。法律并未规定行政机关在磋商阶段应通知检察机关或相关社会组织。因此，在生态环境损害赔偿磋商期间，社会组织可能提起环境民事公益诉讼，检察机关也可能在履行诉前程序后提起诉讼，有必要进一步明确磋商程序的法律性质、告知方式和对象，以及在磋商程序启动前，是否应暂停已受理的生态环境民事公益诉讼等问题。二是关于生态环境损害赔偿和环境公益诉讼之间的衔接。主要包括：1、在没有对行政机关进行协商的情况下，是否可以对其提起行政公益诉讼进行监督；2、已提出刑事公益诉讼的检察机关，在对生态环境造成损害的情况下，能否对其进行相应的行政处罚；3、在政府启动协商程序后，如果没有达成补偿协议，是否可以通过与社会组织和检察机关的协商，提出相关诉讼。

三、预防性环境民事公益诉讼的完善路径

生态文明是社会文明发展的新阶段，生态文明法治响应环境福祉需求，目标是中国式现代化。预防性环境公益诉讼是“绿色司法”的一部分，强调事前预防而非事后救济。我国的此类诉讼已有框架，但仍需解决一些问题，下文将提出解决方案，以提高诉讼的可操作性，推动生态文明法治思想和中国特色的生态文明现代化。

（一）制度定位精细化

预防性环境民事公益诉讼的制度定位调整为“环境行政执法的补充”，需要细化过程、细节以整合新定位，实现这一定位必须将环境行政执法设为诉前程序。环境风险预测的特殊性和复杂性使得在预防性环境民事公益诉讼中，将环境行政执法作为诉前程序是必要的，也有助于减轻原告的讼累[]。在程序路径上，将环境执法设定为诉前程序，并不意味着环境行政部门一定要有所作为，而只需要原告在诉前向环境行政部门履行举报程序。申请人在报告中，应尽可能详细地说明所检测到的环境危害，并提出相关证据，明确提出“重大风险”的请求。可以参考美国与德国的经验：在美国，无论原告对污染者与行政机关是否提出公民之诉[9]，都必须在诉讼之前通知相关机关，并且在60天之内不能提出诉讼（遇到有毒污染物或突发事件，可以免除这一程序）。在德国，环境团体欲提起利他型环境团体诉讼前应先请求行政机关履行职能[10]。通过对预防性环境公益诉讼的定位，将其作为“环境行政执法的补充”，可以与“重预防”的环境行政执法手段相结合，更好地发挥该诉讼的预防和保护环境公共利益的目的。因此，在实施预防性执行的过程中，必须要衔接环境行政执法措施。

（二）程序设置合理化

预防性环境民事公益诉讼制度在救济和预防上应保持平衡，优化顺序，及时消除可能对社会公共利益造成危害的环境风险。将绿色发展理念作为指导，对传统的“有损害才有救济”的理念进行突破，坚持环境保护风险预防原则。在司法实践中，应尽量将环境保护置于“事先”和“事中”的位置，以强化生态保护。被诉行为能否成为预防性环境民事公益诉讼的客体，认定的核心在于被诉行为是否具有损害社会公共利益的重大风险。对于“重大风险”的判定，需要根据具体情况，采取动态的分析方法，利用科技手段，听取专家意见、采纳专业知识。预防性环境民事公益诉讼的案件线索比较稀少，而且很难被发现。一方面社会组织、检察机关和环境资源管理部门应该加强信息交流，构建环境风险信息的共享和协同机制；另一方面积极引进公众参与机制，最大限度地调动社会的力量。最后，为了促进预防性环境公益诉讼的全面实施，我们要建立一种既有远见又有实际意义的实体与程序相结合的关系。这包括建立适当的立案审查机制、合理的举证责任分配机制、科学把握证明标准以及加强证据收集的能动作用。

（三）衔接机制统一化

在处理环境侵权行为中，检察机关、行政机关和社会团体都发挥了重要作用。然而，实际操作中，这三方的衔接并不理想。因此，有必要明确这三方的法律责任和顺位，以实现预防为先，推动生态现代化。在一些地区，政府把重点放在了经济的大发展上，一般情况下，他们都是“先发展，后治理”。有些企业的违法排放，本可以用环境行政执法来及时阻止，但是他们却没有，最终以生态环境损害赔偿诉讼的方式把环境治理的执法责任移交给了司法机关。因此，必须加强对生态环境保护的监管，只有在监管措施用尽无所获的情况下，才能对生态环境保护提起诉讼。如果不采取相应措施，就很容易削弱行政处罚和其他执法手段的作用，从而使司法部门的审判工作负担过重。生态环境损害赔偿制度改革应当贯彻落实习近平生态文明思想，强化对生态环境的保护和监管，在对生态环境进行保护和监管的责任上，应当优先考虑由行政机关负责。只有在行政机关怠于履行职责，并且确实没有社会组织提起生态环境民事公益诉讼的情况下，才会将其作为后顺位起诉主体。社会组织是一种重要的社会力量，在我国的生态环境保护中具有重要的现实意义。它可以帮助生态环境损害赔偿的磋商过程透明化、规范化，并利用其在环境保护领域所积累的专业经验帮助协商协议的达成。因此，应充分调动并充分利用社会团体的各种优势。

四、结语

习近平总书记强调推进美丽中国建设，加速人与自然的和谐共生现代化，生态环境治理现代化是生态文明建设的关键。预防性环境公益诉讼将环保从事后救济转为事前预防，对改善我国生态环境作用之大。未来发展中，应着重分析重大风险和环境公益，准确定位，合理设置程序，强化行政与司法沟通，发挥预防性环境公益诉讼功能，防止生态环境污染。

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[3]张洋.预防性环境民事公益诉讼的制度定位——基于云南“绿孔雀案”的法规范分析[J].昆明理工大学学报（社会科学版），2022，22（03）：19-28.

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