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摘要：目的：（1）提出问题——基于政策工具分析2007—2023年我国厦门市智慧养老相关政策文件，研究厦门市出台政策可能存在的工具性问题；（2）结合政策编码结果，为完善智慧养老相关政策，为推动完善政策顶层设计提供建议。方法： 通过“老年”“老龄化”“智慧养老”等关键词在北大法宝以及“厦门市政府”，“厦门市民政局”，“福建省民政厅”等网站检索公开发布的智慧养老相关政策文件，用内容分析法对文件进行编码，提取关键词。采用Rothwell和Zegveld的政策工具分类理论和系统论维度理论构建二维分析框架，分析政策工具使用情况。结果：通过对厦门市养老政策文本的编码分析，本文主要得出以下几点结论：一是从政策工具角度来看政策工具的结构比例呈现失衡态势，总体上呈现主要依靠政府扶持整个行业，养老产业缺乏内驱力；二是从政策文本角度看养老政策工具随时间阶段变化在使用结构上有阶段性调整，但仍然没有形成智慧养老普世化的局面；三是从政策效用角度来看政策颁布在多方主体之间，政府发布了多项零散分散，缺乏明确的整合和协调的养老政策。

关键词：政策工具理论；文本分析；智慧养老；政策效力

一、问题提出

根据国家统计局发布的第七次全国人口普查数据显示，截至2020年11月1日我国60岁及以上人口为26402万人，占18.70%（其中，65岁及以上人口为19064万人，占13.50%），80岁及以上人口占总人口的比重为2.54%。由此可见，我国的人口老龄化具有规模大、发展快、高龄化程度不断加深、空巢独居老人增多的特点[1]。随着老龄化的加剧，养老问题逐渐受到社会的关注，至今，养老问题已经成为我国重要民生问题，养老需求日益凸显。厦门市颁布的各项智慧养老政策是中国智慧养老发展的重要推动力量。本文基于政策工具分析2007-2023年我国厦门市智慧养老相关政策文件，研究厦门市出台政策可能存在的工具性问题，结合政策编码分析结果，为完善智慧养老相关政策、推动完善政策顶层设计提供优化方向的建议。

（一）智慧养老政策存在的问题

1.政策工具的结构比例呈现失衡态势，政府的选择具有一定的偏好性，总体上呈现出重供给、轻需求的不平衡状态

政府在养老产业中发挥了积极的支持作用，例如提供财政资金用于养老机构建设、推动养老服务业的发展等。然而，政府扶持过重也带来了一系列问题。首先，政府资源有限，过度依赖政府扶持容易导致财政负担过重。这可能影响其他社会领域的资金分配，使得其他重要领域受到挤压。其次，养老产业缺乏足够的市场内驱力。因为政府提供了大量的资源和支持，养老机构和企业可能不会积极追求创新，提高服务质量或者降低成本。这种缺乏市场竞争和内在激励机制的情况可能导致资源的浪费和低效率。

2.政策颁布在多方主体之间未形成体系，不利于发挥多元协同作用推进智慧养老产业发展

智慧养老领域涉及众多利益相关者，包括政府部门、医疗机构、科技企业、养老机构、以及老年人及其家庭。政策的不协调和碎片化可能导致资源配置效率低下，各主体之间的配合协作存在问题。缺乏统一标准体系，各部门统计数据的口径不一致，颁布的政策也可能存在冲突。若没有有效的协调机制，各方的权利与责任将无法落实到位，这使得政策无法发挥其最大效益。

二、政策工具理论启示

（一）研究框架

本研究基于政策工具理论，从“政策工具—政策特征—政策效力”三个维度构建了厦门市养老政策文本分析框架，首先根据政策工具三分法理论将养老政策分为环境型、供给型、需求型三类；其次Y 维度根据四个方面的调研成果：养老的规模，养老投入的效益，养老的环境，养老服务的质量。最后根据政策效力评估模型对2009年-2023年颁布政策效力进行加权打分的基础上构建 Z 维度，从而形成了三维框架的构建。

（二）政策文本选择及编码

为确保查找的样本与“社区智慧养老”主题相关度高，具备研究性，对收集到的 300 份文本进行筛选，参照以下标准进行：（1）制定政策的主体是厦门市人民政府与获福建省政府相关部门，用以剔除非政府层面文件；（2）政策类别应当为通知、意见、实施建议、办法等规范性文件，剔除回函、批复等非正式决策文件；（3）政策内容须与“养老”主题内容密切相关，剔除仅提及词汇或小分量提及养老的文件。最后，研究共筛选出43份厦门市的养老政策作为研究样本，（仅展示部分）如表1所示。

最终收集2007—2023年我国厦门市养老相关政策文件43份，其中通知35份，意见5份，规定2份。

（三）养老政策研究分析

1.x维度分析

（1）政策工具分类

根据Rothwell和Zegveld等的分类方法，政策工具分为供给型、需求型、环境型三种：环境型政策工具主要指政府运用目标规划、金融支持等措施提供外部环境，影响养老政策制定实施的进程；供给型政策工具主要是指政府通过对人、财、物等要素的支持与供给，扮演一个“供给者”的角色[11]。 需求型政策工具主要体现为对养老产业起拉动作用的政策，主要包括建立示范点、政府购买等。将收集到的各项政策进行分类可大致分为以下几类，见图2.

（2）政策工具类型分析

一是政策工具各种工具比例均呈失衡态势，通过图表我们可以明显看出环境型政策和供给型政策占了较大的比例，分别为44%和40%，而需求型政策略显不足，仅为16%，若环境型和供给型政策过多体现了厦门养老主要靠政府外驱动力，通过阅读政策条例可知厦门市政府在提供资源以及优化养老环境下了很大的力气，并且实实在在地优化了厦门市的养老福利，但是会给政府带来较大的财政压力，较小比例的需求型政策反映厦门市公共养老产业仍处于内驱力较不足的问题。

2.y维度分析

（1）发文时序分析

通过图2养老政策发表数量时序图，我们可以发现2009年-2015年期间养老政策颁布数量不大且不断波动，2015年-2020年养老政策突然大幅度增加但仍然呈现不稳定的状态、2020-2023年颁布的养老政策步入平稳阶段，因此本文将养老政策发布分为三个阶段。

2009年-2015年为厦门市智慧养老建设初步探索期，厦门市响应 “十二五政策，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持民生优先，打好民生工程战役，以满足广大老年人生活照料、家政服务、康复护理、精神慰藉、文化娱乐等需 求为目标，以保障高龄老人、空巢老人和特殊困难老人为重点，以新建和完善社区居家养老服务中心为抓手，进一步健全设施，扎实有序推进居家养老服务工作。

2015年-2020年为厦门市智慧养老建设开展试点期。不断推进社区信息化、完善公共服务设施配套建设、合理布局网络。此外，不断壮大志愿服务队伍，加强社区服务人才队伍建设，扩大物联网产业建设。配套合作智慧养老发展，加强技术创新、系统集成服务提供能力提升，建成集技术研发、产业规模和市场应用于一体的物联网体系。

2020-2023年为厦门市智慧养老建设快速增长期扩大试点期。厦门市政府不断响应国家政策，于2021被评为中国智慧健康养老应用示范基地，正在进一步提升覆盖质量和保障水平并同步建设智慧养老 服务监管平台等依托大数据、互联网的云端信息平台。党的二十大报告提出：“实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业。”

3.z维度分析

（1）评估标准

政策效力是指政策文本的整体内容效度及其影响力。本文从政策目标、政策措施和政策反馈构建厦门市养老政策的政策效力评估模型。之后根据政策效力量化标准对每条政策进行打分。公式如下：

其中：i=[2001，2023];N表示第i年颁布的养老政策的数量；而j为第i年颁布的第j项政策； Oi、Mi、Fi分别表示政策的目标、措施和反馈的得分，GFEi表示第i年政策的整体效力；AGFEi表示第i年政策的平均效力。

（2）效力分析结果

依据式（1）和（2）计算出2001～2023年厦门市养老政策整体效力和平均效力得分：

四、研究结论

（一）从政策工具角度来看政策工具的结构比例呈现失衡态势，总体上呈现主要依靠政府扶持整个行业养老产业缺乏内驱力

具体表现在：环境型政策和供给型政策占了较大的比例，而需求型政策略显不足。饼状图表明，环境型政策工具占比44%，供给型政策工具占比40%，需求型政策工具严重缺失，仅占16%。总体上呈现出厦门市智慧养老政策具有重环境型与供给型轻需求型的特点。

（二）从政策文本角度看养老政策工具随时间阶段变化在使用结构上有阶段性调整，但仍然没有形成智慧养老普世化的局面

养老政策发表数量时序图时序图表明，在不同发展阶段，养老政策分布呈现不均衡的特征。由于以新建完善社区居家养老服务中心为抓手，智慧养老产业在建设初步探索期得到稳步推进与开展；由于智慧养老建设开展示范试点推广并推进基础研发与技术保障，建立了养老以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养有机结合的多层次养老服务体系。

（三）从政策效用角度来看政策颁布在多方主体之间，政府发布了多项零散分散，缺乏明确的整合和协调的养老政策

政策的碎片化导致养老产业相关主体，如社区养老服务机构、医疗机构、技术创新企业和志愿服务组织，难以理解政策的整体方向和目标，导致执行效果不尽如人意，还浪费了社会资源。其次，缺乏统一的标准和指导，在智慧养老产业领域，涉及到技术标准、服务质量标准、数据安全标准等多个方面，然而，政府的政策未提供的统一标准和指导，这导致各个主体难以遵循一致的规范，从而难以采取一致的的框架来进行协调和合作，第三，政策执行缺乏监管。虽然政府发布了一些政策，但在实际执行中，监管力度相对较弱。缺乏有效的监管措施会导致一些企业和机构不按政策要求履行其责任，甚至存在不正当竞争和违法行为。

参考文献：

[1]张歌，谢淑媛.基于因子分析与聚类分析的养老服务政策文本量化研究[J].攀枝花学院学报，2023.

[2]钟小芳，李雅，朱虹，孙致远，赵舒扬.基于政策工具的我国抗肿瘤创新药物政策文本分析[J].医学导报，2023.

[3]唐小明.基于场景理论介入下传统村落旅居养老文化模式及对策研究[J].宜春学院学报.2023

[4]徐瑶.二十大报告摘登|增进民生福祉，提高人民生活品质[J].新华社，2022

[5]张京唐，陆宇.多元化供给：国外城市社区养老服务的历程变迁、经验模式及实践启示[J].行政科学论坛.2022

[6]Chakrabarty Arindam，Singh Anil Kumar.Innovations in Governance for the Welfare State by Devising a Comprehensive Pension Model in the Indian Context[J].Indian Journal of Public Administration.2022

作者简介：

姓名（出生年份）游淑琴，2003年，性别女，民族汉，籍贯福建漳州，学历本科，单位集美大学，研究方向智慧养老，单位所在省市福建省厦门市，单位邮编361021

姓名（出生年份）石智青，2003年，性别女，民族汉，籍贯福建漳州，学历本科，单位集美大学，研究方向智慧养老，单位所在省市福建省厦门市，单位邮编361021

姓名（出生年份）蔡文娟，2002年，性别女，民族汉，籍贯福建漳州，学历本科，单位集美大学，研究方向智慧养老，单位所在省市福建省厦门市，单位邮编361021

姓名（出生年份）李佳伊，2002年，性别女，民族汉，籍贯广东潮州，学历本科，单位集美大学，研究方向智慧养老，单位所在省市福建省厦门市，单位邮编361021