摘要：育龄夫妇生育意愿要转化为生育行为与教育、就业、社会保障等相关经济社会政策是否健全等多方面因素有关，而这其中关键和核心的就是是否具有健全、完善的托幼教育体系。随着党中央出台“三孩生育政策及其配套支持措施”的重大决策，辽宁省各市、县陆续出台了一系列三孩生育支持政策。落实普惠性幼儿园支持政策，是推动三孩生育政策落实的关键配套措施。

关键词：三孩生育；普惠性；支持政策

一、问题提出

为应对少子与老龄化对人口长期均衡发展的挑战，我国已于2013年和2016年实施了“单独二孩”和“全面二孩”政策，开始了逐步放开生育的实践探索，2021年8月随着《中华人民共和国人口与计划生育法》的修改，正式宣告“三孩时代”的来临。中国人口与发展研究中心调研结果显示，现有托育机构中不到两成是公办、普惠的，大多数是民办机构，能承担其价格的家庭不足三分之一。托育、教育问题直接成为育龄夫妇对生育孩子“无处可托”“不放心”等的担忧，幼儿教育成本过高、抚养时间精力不足，家庭与工作难以平衡等原因制约是制约生育意愿的关键因素。

学前期是是人生成长的关键期，托幼服务的普惠性幼儿园是儿童成长过程中重要的组成部分，是推动“三孩生育”政策的实施的关键配套措施，也是重要的民生工程。目前，中国的普惠性幼儿园供应存在很大缺口，辽宁省同样存在市场需求与机构空缺的并存。普惠性幼儿园分布不均衡，无法满足群众期待的安全、优质、普惠、便捷等托幼服务的要求。尽管辽宁省多次调整各种支持政策，辽宁各市、县根据本地的实际情况，出台鼓励生育的支持政策，但普惠性幼儿园的支持政策仍有待完善，有必要加快发展普惠性幼儿园，解决人民的需要。探究普惠性幼儿园可持续性发展的方案，致力于解决行业当下的痛点以及我国人口老龄化程度加深带来的人口结构不均衡和双职工家庭养育子女的难题，打破行业信息差，弥补市场短板，切实满足家庭对普惠性幼儿园的需求。

由于历史等多方面原因，当前我国面向0—6、7岁儿童的托幼教育体系，离百姓需求还存在较大的差距，难以有效支撑生育政策优化的客观需求，“入托难”“入好园难”“上不起”“不放心”成为制约生育潜力释放的重要瓶颈。优化普惠性幼儿园支持政策，有效回应生育主体教育幼儿的需求，成为破解当前人口低生育难题，促进我国人口长期均衡亟待解决的重要议题。

二、支持政策的内涵

支持，意为“赞助、鼓励”，本研究中支持政策是指国家政权机关以权威形式标准化地规定、鼓励某项事业应该达到的奋斗目标、遵循的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方式、采取的一般步骤和具体措施。

普惠性幼儿园支持政策是指国家为推动幼儿教育普及和提高普惠性而提出的相关政策和措施。也就是政府引导各相关部门和社会力量对幼儿园进行规范、赞助和鼓励的相关准则。包括普惠性幼儿园准入制度的支持、运转经费的支持、幼儿园员工的支持。普惠性政策的出台与我国人口结构的变化、教育理念的转变等因素密切相关，旨在解决学前教育不平衡不充分的问题，为每个幼儿提供公平而有质量的教育机会，促进三孩政策的顺利进行。

三、我国托幼支持政策的历史演变

自新中国成立以来，我国学前教育政策经历了初步探索、规范发展和高质量发展三个阶段。梳理我国托幼的支持政策，有利于当前新发展阶段和人口战略背景下，托幼支持政策的完善提供经验和启示。

（一）初步探索阶段

1950年代至1970年代初，我国政府开始在全干过范围内推行幼儿园建设，为儿童提供的保育和教育服务。主要的政策法规有《关于幼儿园管理的暂行规定》。该规定对幼儿园人员的管理、教学、保育、卫生等方面做了初步的规定，为后续制定规范化的政策法规奠定了基础。

（二）规范化发展阶段

1970年代中期至1990年代，学前教育政策法规逐步规范化和完善。1978年《中华人民共和国教育法》明确提出：“国家发展学前教育”，为学前教育的发展提供了明确的法律依据。同时还出台了《幼儿园管理条例》《幼教法》等一系列有关学前教育的政策法规。为学前教育规范化发展奠定了基础。

（三）高质量发展阶段

2000年至今，随着社会经济的发展，人民群众对学前教育的需求不断增加，党的十八大以来，我国学前教育取得了跨越式快速发展，到2020年，全国学前三年的毛入园率已达到了85.2%，普惠性幼儿园覆盖率达到了84.7%，有效缓解了长期以来存在的“入园难”“入园贵”问题。同时要进一步提高学前教育普及普惠水平。到2025年，全国学前三年毛入园率要达到90%以上，并且要进一步提高普惠性幼儿园覆盖率。

2002年，国务院发布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，提出了“构建全方位、多层次、多样化的学前教育体系”的目标。2010年《国务院关于加强和改进学前教育工作的意见》出台，提出了加强学前教育管理、服务和保障的具体措施和要求。同时各地也相继出台了一系列支持学前教育发展的政策。例如开展学前教育普惠行动，提高幼儿园教师素质等。按照党中央、国务院关于健全普惠性学前教育保障机制的部署要求，下一步，教育部将会同中央有关部门，以有效支撑三孩政策实施为重要目标，研究制定部署实施第四期学前教育行动计划。

四、存在的问题

普惠性幼儿园支持政策在执行过程中存在的问题，制约了普惠性幼儿园的发展。普惠性幼儿园支持政策是多方面的的，本研究主要从准入制度支持、运转经费支持、从业人员支持三方面进行探究。

（一）普惠性幼儿园准入制度缺乏规范和监管

目前普惠性幼儿园有以下几种类型。一是证照齐全的公办幼儿园。例如鞍山市的白鸽幼儿园，是教育局直属的教育办园；二是企业自办幼儿园。例如鞍山集团的系列幼儿园；三是工商注册的私立幼儿园，或连锁幼儿园。例如全国连锁的红黄蓝幼儿园，沈阳的小哈津幼儿园等。四是没有任何注册，“黑园”。不健全的准入制度，制约了普惠性幼儿园的发展。

公办幼儿园因有政府的投入，并在政府有关部门和教育部门的监管下，教育质量、办园水平、师资队伍比较好。而有民间个人、社会力量等举办的幼儿园，由于投入资金、效益等制约，收费比较高，同时存在幼儿园教师流动比较大，教育质量不达标等问题。

（二）普惠性幼儿园运转经费支持主体责任不明确

当前我国幼儿园属于地方政府事权，在中央财政全面核减非刚性支出的时期，幼儿园服务支出有很大困难与挑战。当前中央财政补助主要面对承担一定指导功能的示范性幼儿园。对于普惠性幼儿园的申报，也表现出不积极，有些幼儿园虽然积极申报，但是不符合条件，未能获批，受惠面有限。在财政支持的方式上，辽宁省各市县根据本地区的实际情况，基本上以奖励、税费减免等予以支持，但尚未建立制度化的财政支持机制。

普惠性幼儿园运转经费支持不足已经成为制约幼儿园建设和可持续发展的关键因素。近期由于多种因素，部分幼儿园叫停，运营处境更加艰难，经费支持政策更显重要。

（三）普惠性幼儿园从业人员支持政策参差不齐

幼儿园是非义务教育，从业人员的职业角色定位有待明确，职业标准有待完善，培养体系有待建立。幼儿园的发展离不开专业的教师队伍，现有的教师队伍存在师资供给不足，师幼比偏低、职业缺乏吸引力等问题。

五、完善支持政策的策略

随着社会经济发展和生活成本的提高，养育孩子的压力也在增加。由于长时间实行独生子女政策导致了家庭观念和养育方式的改变，育龄夫妻们在选择生育第三个子女的意愿时有了多种考虑，所以三孩政策的实施面临着一些挑战和困难。完善普惠性幼儿园支持政策，降低生育、养育、教育成本，破除影响人口长期均衡发展的思想观念、政策法规、体制机制等制约因素，促进人口长期均衡发展。

（一）准入制度的支持

普惠性幼儿园准入制度支持，即国家对从事幼儿园工作的在举办资格方面提出的明确要求，主要包括幼儿园审批制度、准入标准、准入监管机制等方面。政府要从法律层面对普惠性幼儿园办学资质进行认定许可，有效保证普惠性幼儿园的质量。在普惠性幼儿园认定许可制度方面，要保证普惠性幼儿园能够享受到国家政策中各种资源的倾斜，有效保证幼儿园服务质量。

普惠性准入制度要有准入标准、服务规范、管理方法等。普惠性幼儿园准入制度要符合幼儿园发展的特征，灵活准入机制和推出机制，幼儿园建设要规范，进入行业要有法可依、有章可循。政府对普惠性幼儿园要进行行政管理的规范性文件，明确工作规范流程，明确服务标准、明确保教内容，保证满足儿童的需求和身心健康发展。同时要设立第三方监管机制， 设立动态评估、年检、硬件环境等监管制度。

政府应推进普惠性幼儿园是从适龄儿童及其家庭本位出发，通过既定的程序和方式推进普惠性幼儿园建设，以达到满足适龄儿童均等的、公平的享受学前教育，有助于有助于普惠性幼儿园的稳定、可持续发展。辽宁省为了有效的解决学前儿童入学难、入学贵的问题，依据实际的幼儿园发展模式与发展情况，进行科学合理的分析，合理规划幼儿园城乡建设布局，让普惠落实到城市、县镇及农村所有地区，充分利用现有资源，把有限的经费付诸实践，而不是仅仅强调数字的增加，只重视表面功夫，而不将教育改革落到实处。

（二）经费运转的支持

完善经费投入保障机制。落实政府投入为主、家庭合理分担、其他多种渠道筹措经费的保障机制，加大对家庭经济困难儿童入园的资助力度。幼儿园经费运转支持，包括经费来源、经费支持范围、经费支持方式。降低普惠性幼儿园运营成本。社会力量发展普惠服务面临高成本压力，应当把握好市场与政府之间的关系。政府应通过完善士地、住房、财政、人才等支持政策，降低普惠性幼儿园成本。同时，下调用电、用水、用气价格，实行税费优惠等政策，帮助纾缓幼儿园运营压力与实际困难，调动幼儿园的积极性。

儿童的发展关系到家庭幸福、民族富强以及国家昌盛，因此政府在学前教育中发挥主要作用，发挥公平合理分配社会财富的主要职责，同时把握中央与地方，政府与市场的边界，

建立财政支持、家庭合理分担、社会补充的经费投入与成本分担机制。家庭是儿童养育的第一主体，应承担合理分担责任。同时明确政府财政对普惠性幼儿园的支持，并且明确经费可以用于日常运转、人员开支、业务培训等。实现资源的优化配置，有效扩大多种性质普惠性幼儿园。加大投入力度，通过新建、改扩建一批公办幼儿园，着力建立健全公办幼儿园，并发挥其保基本、兜底线，引领方向、保障质量和平抑价格的重要作用。坚持公民办并举，借鉴普惠性幼儿园发展经验，运用政策引导与支持充分调动社会组织、人民团体等多方社会力量，举办普惠性幼儿园，实现学前教育公共服务水平整体的提升。

（三）从业人员的支持

幼儿园人员的支持，即扩充和提升在幼儿园进行幼教服务人员的数量和质量，涉及到幼儿园人员的准入门槛、专业资质和专业培训。针对现有的人力资源存量不足、缺乏相应的培训标准、职业资格认证门槛低等问题，加快培养幼儿园专任教师，加强从业人员的学历教育和在职培训。提高就业人员待遇，降低人员流动。完善从业人员社会保障，提高薪资待遇，明确晋升通道，增加福利等多种方式，提高幼儿园对从业人员的吸引和凝聚，保证就业的稳定性。

高质量、专业化的幼儿园从业人员，才能助推普惠性幼儿园服务的高质量发展。夯实优质幼儿园从业服务人才基础，培养培养大批既具有高度责任心、敬业精神，又有专业知识、能力和专业精神的各类幼儿园从业人才，并为专业人才提供制度保障，建立对普惠性幼儿园人员的资质条件、准入标准、考核评价标准和培训制度等政策体系。同时根据幼儿园队伍建设的需要，建立健全幼儿园从业人员专业技术职称系列，既体现对其作为专业人员的充分尊重，也有利于激励其不断提高专业水平。

建立完善待遇保障。应逐渐完善普惠性幼儿园从业人员专业化制度保障，建立和完善普惠性幼儿园从业人员的薪酬、社保等待遇保障，鼓励并支持广大从业人员用心、用情、提供有质量的学前教育服务，保障儿童身心健康成长和广大家长安心放心就业工作。

结束语

普惠性幼儿园存在是顺应国际托幼服务的发展趋势，是国家三孩政策支撑的有利保障，是国家重要战略布局。国家大力支持托幼服务行业，发展中也存在一系列问题有待改善，需要进一步研究托幼的供服务的给与需求，为普惠性幼儿园扩大市场，为国家人口长期均衡发展提供可能。

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基金项目：辽宁省社会科学规划基金教育学项目：“三孩生育”政策背景下辽宁省普惠性幼儿园均衡发展的体系研究（项目编号L20BED001）