摘要：基层协商是国家协商治理体系的重要组成部分，面临着“象征性参与”难题。基于重庆市“渝事好商量”实践，以地方性知识的视角，发现协商规则的明确性、过程的非正式性、成果的可执行性与协商文化的独特性，为协商参与机制的深化演进提供了具有可行性的路径参照与方法镜鉴。不仅有助于基层社会治理达成善治的核心目标，更可为国家治理体系与治理能力现代化建设的推进形成重要支撑。关键词：“象征性参与”；地方性经验；规则明确；过程非正式；成果可执行与；协商文化

协商民主不仅构成国家治理体系中的关键治理方式，亦是中国式民主实践形态的核心构成要素之一。习近平总书记在党的二十大报告强调“协商民主 过 民民主的重要形式 ]。党的二十届三中全会再次强调“健全协商民主机制”，提出“健全政党协 政 政协协 人民团体协商、基层协商以及社会组织协商制度化平台”[2]。基层协商民 基础部分， 在基层社会治理中发挥着不可替代的重要作用，是实现政府与社会相互联结 纽带。增强基层协商力量，不仅是推动协商民主建设的重要方面，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然选择。

一、问题提出与既有研究

基层协商指的是处于国家政权末端的街道乡镇以及村社区范围内的协商，是协商逻辑与治理逻辑相互融合的重要场域。和西方协商民主的个体主义框架相比，我国的协商民主更倾向于构建党领导下的多元主体参与的共识达成，这一共识逐渐成为党和政府决策的重要参考。

关于协商民主的内涵，乔舒亚·科恩对协商民主的定义即“共同体成员以公共协商的方式实现对自身事务的治理”[3]。 据此有学者认为最低限度的协商民主至少满足三个基本条件，即“协商是为了达成集体决策或共识，协商过程需要有正反观点的相互表达和质辩，协商是民主的”[4]。还有学者认为，中西语境中的协商民主内涵存在差异性，“西方协商民主模式的内核是公民协商，恳谈协商的模式内核则集中表现为政社协商”[5]。由此可见，协商民主有其具体的现实语境，其所表现的问题也各有差异。

从协商民主理论本身出发，中西方都面临协商与民主之间的张力挑战，但问题的表现形式却存在较大差别。当代西方面临着代议制民主代表性与回应性不足的问题，试图通过协商、代表制等方式调和二者之间的张力。而在中国，有序的民主参与如何通过协商纳入政治社会体系中来，则是当前基层协商的重要关切。

有学者从比较视角出发，认为和政协协商要素相比，基层协商主体是普通社会民众、协商的途径和形式多样，针对对象也是具体个案，“议而有决”[6]。议题的“强具体性”、“过程的非政治性”和“结果的高集中性”[7]，表明基层协商有其独特的本底，协商的事务性和社会性更强。也有学者从功能角度出发，将协商民主类型化为决策型、咨询型、监督型和协调型四种形态[8]。

因此，基层协商民主从外延来看，包括城市社区、农村和企事业单位的协商民主。从内涵上来看，基层协商民主就是我国基层各类主体，依法参与基层公共决策和基层社会治理的民主实践[9]。

近年来，基层协商在共识形成与辅助决策等方面成效显著，但仍然存在着协商决策衔接不畅、协商决策环节断裂的风险，协商中各主体参与的积极性不强，居民“象征性参与”现象日益显性化。

“象征性参与”现象由来已久且成因复杂，既有体制机制中的政府主导的权力因素，也有精英参与的社会资本压力，还有居民对协商有效性的质疑等。

有学者通过研究发现，“促进基层协商民主的因素， 是尽管官方并不控制甚至也不影响这些协商， 但是， 所有案例中那些嵌入在正式框架中的协商平台都是由官方自上而下建立的”[10]。基层协商不是居民自治的完全空间，天然具有政治属性。

部分学者认为，协商民主的动力源于“地方政府出于维护政策合法性与政治信任的考虑 ”[11]。现阶段地方政府官员具有明显的决策性协商观，他们偏好在基层和决策环节以及民生领域而非政治性活动领域展开协商，凸显“以协商促稳定”的认知[12]。 维稳成为基层协商的重要工具取向。地方官员在理念认知和操作方式上都更偏好于开发协商民主在“参与公共决策”方面的功能，这不仅是为应对决策主体的信息困境，更有基于秩序和成本的考量，处于各职务级别的官员由于体制的保守性都或多或少地表现出对“监督公权力”操作形式的回避[13] 。

还有学者从基层干部在决策中采取协商方法的影响因素出发，认为“基层干部对协商民主的认知度”“以民为本的干群观”“垂直信任度”“群众参与协商的有效性评估”“政治环境”等存在相关性[14]。

综上所述，影响基层协商民主参与深入的因素多样，成多层次多样态分布。既有总体性社会的强国家传统影响，又与具体协商的有效性紧密相关，背后折射的是干部维稳与创新的政绩考量。笔者拟从公民权利的视角出发，通过案例研究方法，探究基层协商运转逻 辑。开发在地协商资源，以多种协商样式达致共同利益的保障，消解“象征性参与”难题，从而使民主真正在基层运转起来，最终实现中国本底特色的协商民主实践推进。

二、“渝事好商量”的参与案例

“渝事好商量”由重庆市政协创建，鼓励支持各级政协委员参与基层事务，解决民生问题。2021 年重庆市政协印发了《关于在区县政协全面开展“渝事好商量”协商平台建设的指导意见》的通知，明确要求各区县政协全面推行“渝事好商量”品牌。从协商主体、协商内容和协商程序考察各区县的“渝事好商量”品牌，笔者发现该品牌目前已在各区县生根发芽，成为联结基层群众与各界人士的有力平台，从协商效果看，总体上解决了政策系统上下沟通不畅、居民“象征性参与”的问题。

（一）协商主体的多元共生

“渝事好商量”品牌的参加主体主要包括市区两级政协委员、街镇政协工作人员以及包括政府各部门、相关方代表、群众代表在内的利益相关方。协商主体从利益相关方拓展为包含政府职能部门、专家咨询机构等在内的各方力量。协商主体代表性不断增强，为基层协商的主体间多元互动提供了前提。

以南岸区的康馨园小区综合整治为例。该小区是2005 年成立的拆迁安置小区，长期以来，没有物业公司管理，居民对小区的环境和基础设施维修等长期不满意。2023 年该小区被纳入纳入重庆市老旧小区改造项目之中，但在施工中因为项目资金迟迟得不到交付，导致工程无法按期完成，再次引发居民强烈不满。2024 年4 月，在政协南坪镇组牵头下，施工方、居民代表、项目负责人等召开了协商议事会，在议事会中政协充分发挥自身优势，主动帮助争取项目资金，针对施工中的安全隐患，对接施工单位，要求其迅速清除安全隐患，仅用一周时间完成全部整改工作，最终得到群众的高度认可。此处的协商主体既有利益相关的居民和施工方，又有政协组织，多元主体的参与保障了协商的代表性和客观性。

参与协商的主体多元，有助于增强协商意愿。笔者调研发现，在协商平台建立前，居民的对立情绪强于协商意愿。而在协商开始后，居民协商意愿强烈，不再是“沉默的大多数”。政协等多元主体的主动介入是“渝事好商量”的重要特征。

（二）协商内容的具体可感

“渝事好商量”协商内容广泛，既有群众普遍关心的民生工作，又有党委政府的重要政策和重点工作部署，涉及经济、政治、文化、社会、生态等多方面事务。2024 年部分区县协商活动，所开展或即将开展的协商主题绝大多数都是出行、安装电梯等民生事项。

在实际调研中，笔者发现群众普遍关心的民生工作往往同时也是党委政府的重点工作。以渝中区近年来大力推行的儿童友好型社区建设为例。针对儿童课余无人看管等问题，渝中区虽在2022 年6 月成立全市首个儿童友好馆，但实际效果一直不佳。区政协了解到这一情况后，联络区发改委、妇联、德精小学、曾家岩社区等单位，开展现场协调会，达成了开设托管班、开展“小小体验馆”等一些列活动的一致意见，最终既满足了群众的迫切需要，也达到了儿童友好型社区建设目标。

基层协商的内容明确，多为具体的现实问题，而不是抽象的规则条款。这类具体问题往往也是当地党委政府关心的重点工作，党委政府关注与协商内容的高度契合是“渝事好商量”的重要标识。

（三）协商程序的完善高效

完善的程序民主是实质民主实现的前提。规范协商程序，保证了协商过程的有效性与合法性。综合考察重庆市各区县协商程序，不外乎5 大程序：确定协商议题、组织调查研究、开展协商讨论、形成协商成果、落实协商成果。以九龙坡区为例，目前已形成了“提事”“议事”“定事”“办事”“评事”五部流程法。南岸区则确定了“征题”“审题”“定题”“解题”“答题”五部工作法。这些协商程序符合发现问题、解决问题、反馈问题的系统论工作方法。

规范的协商程序是“渝事好商量”的重要前提。“以南岸区政协弹子石组为例，在确定议题过程中，弹子石组建立了“群众吹哨，干部报到”机制，结合主题党日、联席会议制度等方式，将每月 15 日作为“群众议事日”，邀请居民通过座谈会、院坝会等方式主动提出辖区哪些事情是大家普遍关心的共性问题，这种程式化的协商有助于迅速

厘清居民诉求，实现协商效率与公平的动态平衡。

生长于重庆本土的“渝事好商量”品牌，是契合全过程人民民主的典型地方实践，其发展的深度和广度，已大大超出人们的预期。“渝事好商量”的价值不仅仅在于其协商的过程与技术手段，更在于其为政府与民众合作时提供了一种全新的民主机制。扩大协商主体、拓宽协商内容、完善协商规则，“渝事好商量”在打破地域和观念限制之后，成为值得推广和复制的有效协商经验。

三、地方性经验对基层协商的整合

目前，“渝事好商量”已打造多项特色子品牌，建成一批协商场所，累计开展协商活动4779 场，助推解决民生问题5400 余件。多项子品牌成功入选全市2024 年基层改革典型案例。当前，借助数字赋能，“渝事好商量”迭代升级，在治理效能上更为显著，居民等多元主体的参与深度与广度更是大大扩展。因此，深入分析该品牌居民参与成效显著的动因则显得尤为必要。

笔者认为，协商规则的明确性、协商过程的非正式性、协商成果的可执行性与协商文化的独特性是“渝事好商量”解决“象征性参与”难题的有效方法。

首先，协商规则的明确性是参与有效的重要前提。协商规则的明确给予参与各方稳定预期。“渝事好商量”建立伊始，重庆市政协就要求建立常态长效机制。从组织领导、协商主体、协商内容、具体的协商程序以及协商场所，甚至协商频次都有明确的规定，例如 政协在协商频次上 ，要坚持质量导向，协商活动要数量适度、质量为要，做深做优“4+X”文章，着力取得实效、产生影响。 “4”是规定动作，每年选择社会关注度高、群众反映强烈、影响范围广的议题，精心设计4 次活动，开展深入协商；“X”则是在此基础上鼓励因时因势组织一些灵活、多样、小微的活动。

其次，协商过程的非正式性是参与深化的关键因素。与政党协商不同，“渝事好商量”更为关注协商的非正式性，在田间地头、在院坝里、在党群活动中心、在社区服务中心等场所，都可以开展协商。尤其是目前在各区县中展现出的群众出题，委员答题的形式，更加便利群众参加协商，大大减少协商的成本。与民主恳谈类似，这种协商的非正式性鼓励群众发挥积极性，主动参与协商全过程，在议题设置、讨论解决问题、监督执行的全过程中发挥作用，这不仅有助于问题的解决，避免政策执行过程中的偏差，更为重要的是在民生协商过程中锻炼协商能力，培养协商思维，从而真正实现政府与民众的信息沟通，增强政策的合法性与合理性，在某种程度上，参与感的获得甚至高于物质需求的满足。

再次，协商成果的可执行性是参与成效的有力保障。协商的成功关键在于执行，成果的可执行性保证了协商的有效性。这种可执行性不仅是相关部门在接到协商一致意见的及时执行反馈，更是相关职能部门提前介入。南岸区政协创建“1 件重点提案+N 件关联提案”区领导领衔督办模式，即以区领导直接督办模式，加强了“渝事好商量”的可执行性和居民参与的有效性。同时南岸区江南商事调解委员会作为“渝事好商量”的南岸实践，近些年开展的网络商事调解，为全国异地企业提供了高效的调解服务，增强了公民、法人等的协商参与积极性。

最后，协商文化的独特性是参与持续的内在驱动力。协商文化是基层协商开展的内生动力。“渝事好商量”的精神内核是有事大家齐商量，这与传统的院坝会等 脉相承。在抗战时期、解放战争时期和新中国成立初期，重庆作为党领导的统 的主要发祥地和“政治协商”的诞生地，孕育和形成了中国共产党与爱国 民主 传统。 传承至今，协商文化在重庆扎根。独特的协商文化为“渝事好商量”品牌的诞生和发展提供了优良的文化基因， 正是在这些协商传统的滋养中，重庆的基层协商民主事业蓬勃发展。

协商规则明确、过程非正式性、成果的可执行以及协商文化的独特性共同构成基层协商参与效度提升的多维光谱。协商过程的非正式性，有助于摆脱科层体制的惯 灵活性，避免基层民主协商成为僵化群众工作的一部门。协商成果的可执行性直接影响参与的积极性， 协商与决策的转化虽然受到复杂体制影响，但是协商前置的决策体系所带来的合法性优势与地方政府创新动力共同交织，推动基层协商民主深化拓展。

尤为值得一提的是，在破解“象征性参与”难题中，独特的地方文化具有深刻而持久的内在影响力。各地协商规则大同小异，真正影响基层协商运转的核心要素在于参与各方对协商民主这一方式的认同，而这一认同往往与传统的地方生活化的矛盾纠纷解决机制密切相关。坝坝茶式田间地头的协商传统，不仅节约协商成本，提高效率，更为重要的是在传统商量语境中多元参与主体心理上的平等，也即群众日常所说的一个“理”字，“道理”面前人人平等。这种朴素的协商文化，为基层协商提供了一个各方主体相互联结的心理场域。在这一场域中，“有事好商量”成为各方的一致共识，传统社会治理方式与现代治理规则在基层治理中的赓续与融合，为基层协商民主的效能提升与制度化提供了长久的内在驱动力。

四、结论与讨论

基层协商中的“象征性参与”难题的直接原因在于协商效果的不显著与协商规则的不明确，根源在于权利保障的缺失。公民协商权利的保障与协商的能力紧密相关，但二者不是决定关系，欠发达地区仍然存在有高质量基层协商，关键在于协商权利的保障，而地方性协商传统又为这种权利提供了重要的可行路径。

“渝事好商量”等基层协商品牌的价值不仅在于密切干群关系，增强国家与社会关联，更重要的是在具体的协商中，保障了民主权利的实现，推动参与方式由象征性转向实质性，参与内容由共同关切转向公共议题，从而为建构基层治理共同体，增强个体化时代的公共性，提供了有效方法，这也同时成为地方性经验上升为普遍性治理规则，基层协商民主质效提升潜能发挥所要整合的重要方面，对基层协商民主扎根地方和有效转运起着至关重要的作用。

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基金项目：川渝党校（行政院校）系统 2024 年调研一般项目“全过程人民民主市域实践视野下基层协商的运转机制、治理效能与发展路径研究：基于‘渝事好商量’品牌的分析 ”（2024BDYYB—16）

作者简介：雷俊（1988～），男，江西九江人，法学硕士，从事地方政府与基层社会治理研究。